Megarreforma y el debate medioambiental en Chile: tres voces nos ayudan a explicar los principales conflictos

Durante las últimas semanas, una de las principales apuestas del Gobierno de José Antonio Kast ha concentrado buena parte de la discusión en Chile. Se trata del Proyecto de Ley para la Reconstrucción Nacional y el Desarrollo Económico y Social (Boletín N° 18.216-05), más conocido como la Megarreforma, iniciativa que busca reactivar la economía, incentivar la inversión y enfrentar el prolongado estancamiento que vive el país. Sin embargo, junto con sus objetivos económicos, la propuesta también ha abierto un intenso debate por los cambios que podría introducir en la forma en que se evalúa y resguarda el patrimonio natural nacional.

El texto reúne cerca de 40 medidas en un solo cuerpo legal. Entre ellas figuran incentivos tributarios para atraer inversiones, beneficios para el empleo, apoyo al sector inmobiliario, recursos para la reconstrucción de las zonas afectadas por incendios, modificaciones al sistema de educación superior y una serie de cambios regulatorios. 

Por su alcance y diversidad de materias, se ha convertido en una de las reformas más ambiciosas impulsadas por la actual administración y, al mismo tiempo, en una de las más cuestionadas desde su ingreso al Congreso, incluso por organismos técnicos, como el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), debido a los riesgos que supone su puesta en marcha para las arcas públicas.

Por otro lado, el proyecto también incorpora disposiciones que podrían modificar aspectos relevantes de la institucionalidad ambiental. Diversas organizaciones, centros de investigación y expertos en derecho han advertido que algunas de estas normas afectan el funcionamiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), la participación ciudadana, el acceso a la justicia y los mecanismos de protección de ecosistemas frente a proyectos de inversión.

Desde el Ejecutivo, en cambio, estas modificaciones son presentadas como parte de una estrategia para reducir la denominada «permisología», agilizar la tramitación de proyectos y entregar mayor certeza jurídica a quienes invierten en el país. Según el Gobierno, estas medidas son necesarias para recuperar la competitividad.

Para conocer distintas miradas respecto a este proyecto y su impacto a nivel medioambiental, conversamos con Ezio Costa, abogado y director ejecutivo de la ONG FIMA; Sara Larraín, ecologista y política chilena, directora de la Fundación Chile Sustentable; y el Dr. Antoine Maillet, académico de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile e investigador del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR2).

Megarreforma avanza hacia su etapa final

La Megarreforma dio uno de los pasos más importantes de su tramitación el 21 de julio, cuando la Cámara de Diputadas y Diputados aprobó casi todas las modificaciones que previamente había incorporado el Senado, dejando la iniciativa a un paso de convertirse en ley. 

La sesión contempló la votación de las 28 modificaciones realizadas por la Cámara Alta. De ellas, 27 fueron aprobadas, mientras que solo una no alcanzó el respaldo necesario. La que quedó pendiente dice relación con la compensación que recibirían los municipios por la exención del pago de contribuciones para la vivienda principal de las personas mayores de 65 años. El Ejecutivo destacó el amplio respaldo obtenido por la mayoría de sus medidas y manifestó su confianza en que el punto pendiente pueda resolverse rápidamente. 

De todas maneras, la discusión estuvo lejos de ser tranquila. Parlamentarios de oposición criticaron la velocidad con que se tramitó el proyecto, coincidente con la emergencia provocada por el intenso sistema frontal que afectó al país. A ello se sumaron cuestionamientos por la negativa del oficialismo a conceder pareos parlamentarios solicitados por diputadas del Frente Amplio, ausentes debido a tratamientos médicos y embarazo.

En paralelo, distintos sectores anunciaron que presentarán requerimientos ante el Tribunal Constitucional para impugnar algunas de las normas aprobadas (alrededor de 12 de las 28), argumentando que podrían ser incompatibles con la Constitución. Entre ellas figuran el régimen de invariabilidad tributaria para grandes inversiones y algunas de las modificaciones relacionadas con la regulación ambiental.

«Yo diría que, desde la perspectiva de la protección del medio ambiente, la Megarreforma marca una intención de desmantelar parte de la protección ambiental y marca una clara regresión ambiental. Está enmarcada en una visión, una perspectiva, donde la protección medioambiental se haría en trabas al crecimiento, o sea, tiene una visión claramente crecimentista. Esto que creo que es una falsedad, pensar que la protección medioambiental limita el crecimiento. Entonces, hay como un afán de favorecer megaproyectos, como si esto fuera lo que permitiría recuperar el crecimiento, la única forma, de recuperar el crecimiento», comenta Maillet.

¿Qué propone la Megarreforma?

El eje central del proyecto es una reforma al sistema tributario. Por ejemplo, su medida más conocida es la rebaja gradual del Impuesto de Primera Categoría que pagan las grandes empresas, cuya tasa disminuiría desde el 27% actual hasta el 23% en 2029.

Otro de los pilares apunta a fomentar nuevas inversiones. Para ello, el proyecto crea un régimen de invariabilidad tributaria que permitirá a inversionistas nacionales y extranjeros mantener estables ciertas condiciones tributarias durante períodos de entre 10 y 20 años, dependiendo del monto de la inversión. A cambio, deberán pagar una tasa corporativa adicional. 

A ello se suman incentivos para repatriar capitales mantenidos en el extranjero, beneficios tributarios para las donaciones, mecanismos extraordinarios para regularizar determinados activos, convenios para facilitar el pago de deudas fiscales y medidas orientadas a fortalecer el financiamiento para la reconstrucción de 4.429 viviendas afectadas por los incendios en Ñuble y Biobío.

Sin embargo, además de las medidas económicas y tributarias, la Megarreforma incluye una serie de cambios regulatorios que, según el Gobierno, buscan acelerar la tramitación de proyectos de inversión. Son precisamente estas modificaciones las que han generado mayor preocupación en el sector ambientalista y científico. Organizaciones como Greenpeace Chile, Fundación Glaciares Chilenos, Chile Sustentable, Fundación Ecosur y FIMA sostienen que varios de estos cambios podrían tener consecuencias que van mucho más allá de simplificar procedimientos administrativos. 

«Uno de los principales efectos de la reforma es que puede generar evaluaciones ambientales más débiles e incompletas. El proyecto flexibiliza las reglas para que las modificaciones de proyectos ya aprobados deban reingresar al SEIA, lo que aumenta el riesgo de que cambios con impactos ambientales relevantes no sean evaluados integralmente. Además, crea un régimen especial y voluntario de evaluación ambiental express, que limita la posibilidad de complementar información durante la evaluación. En la práctica, esto puede impedir que se identifiquen todos los efectos que un proyecto puede generar sobre el medio ambiente, debilitando el principio preventivo», plantea Larraín.

«En el corto y mediano plazo, es probable que la reforma genere el efecto contrario al que busca. En lugar de otorgar mayor certeza, podría aumentar la incertidumbre jurídica y la judicialización de los proyectos. Esto se debe a que varias de sus modificaciones debilitan mecanismos preventivos de evaluación y reducen espacios de revisión. Al mismo tiempo, el retraso en la implementación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP) y los cambios al SEIA podrían generar mayores controversias respecto de la protección de ecosistemas sensibles. En definitiva, lejos de agilizar la inversión, la reforma podría dilatar la resolución de los proyectos y debilitar una toma de decisiones que considere de manera equilibrada los intereses ambientales, sociales y económicos involucrados», agrega. 

¿Por qué preocupa a organizaciones ambientales?

Uno de los puntos que ha concentrado mayor atención es el mecanismo que permitiría compensar económicamente a empresas cuyos proyectos obtuvieron una Resolución de Calificación Ambiental (RCA), comenzaron a ejecutarse y posteriormente fueron anulados por los tribunales. Hoy, cuando una RCA es invalidada por la justicia, el riesgo económico recae sobre la empresa. La Megarreforma propone que, bajo determinadas condiciones, el Estado pueda reembolsar parte de los gastos directos, efectivos y no recuperables realizados antes de esa anulación.

Para el Ejecutivo, esta medida busca entregar mayor certeza a las inversiones y evitar que proyectos aprobados conforme a la normativa vigente enfrenten pérdidas económicas producto de decisiones judiciales posteriores. Las organizaciones ambientales, en cambio, cuestionan que parte del riesgo propio de una inversión privada pueda terminar siendo asumido con recursos públicos. Además, advierten que el mecanismo podría incentivar el inicio anticipado de obras antes de que existan fallos definitivos, aumentando el riesgo de generar impactos ambientales que luego sean difíciles, o imposibles, de revertir.

«La restitución de gastos por una RCA anulada ha generado un rechazo transversal de la academia, organizaciones ambientales y distintos gremios. Entre las principales preocupaciones está que no existe una estimación del costo fiscal que podría implicar esta medida y que el riesgo de generar indemnizaciones millonarias podría influir, tanto en quienes califican ambientalmente un proyecto como en los tribunales al momento de anular una RCA. A ello se suma que, durante la tramitación del proyecto, el Ejecutivo no logró acreditar la existencia de una regulación o metodología comparable en el derecho comparado que justificara la incorporación de este mecanismo. En definitiva, implica que el Estado actúe como una aseguradora de la inversión privada», señala Larraín.

«En general el derecho y la lógica de la justicia es lo contrario, el que produce un daño tiene que repararlo. En este caso el Estado va a permitir que se produzca ese daño y luego le va a devolver a quien haya producido el daño los gastos que incurrió por ese hecho», complementa Costa por su parte.

Otro de los cambios que ha despertado preocupación afecta al SEIA, organismo encargado de analizar los posibles efectos ambientales de los proyectos antes de su ejecución. Según distintos especialistas, la reforma reduce algunas de las herramientas con que cuentan los organismos públicos para revisar, corregir o invalidar autorizaciones ambientales. Entre otras modificaciones, disminuye de dos años a uno solo el plazo para invalidar determinados actos administrativos aplicables a las autorizaciones sectoriales.

Quienes cuestionan estos cambios sostienen que reducir esos plazos podría dificultar la corrección de errores o la incorporación de nuevos antecedentes que aparezcan una vez aprobados los proyectos. En su opinión, si bien la medida podría acelerar la tramitación de las inversiones, también reduciría los márgenes para corregir eventuales deficiencias dentro del proceso administrativo.

La iniciativa también modifica el rol de los organismos técnicos que participan en la evaluación ambiental. Uno de los cambios más comentados es la llamada «rectoría técnica» del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), que le otorgaría mayores atribuciones para resolver diferencias de criterio con otros servicios públicos. Organizaciones, como Chile Sustentable, advierten que esto podría disminuir el peso de los informes elaborados por organismos especializados —como CONAF o Sernageomin— concentrando una mayor capacidad de decisión en el SEA y reduciendo la participación de instituciones con experiencia específica en distintas materias ambientales.

«Hay un mayor peso del SEA en detrimento de otros servicios. Yo creo que ahí, al igual que la reforma que promovió el gobierno anterior o la ley de permisos sectoriales, es importante ver los detalles. Creo que algunos elementos en torno a agilizar el trabajo del sistema de gestión de impacto ambiental son conversables, pero el problema ahí es más la orientación general, muy pro titular, no pro protección del medio ambiente. En este presente proyecto, los efectos concretos habrá que verlos», señala Maillet.

Las críticas también se extienden al acceso a la justicia ambiental. Entre otras modificaciones, la reforma original reducía de 30 a 20 días el plazo para presentar reclamaciones y limita la posibilidad de acudir a los tribunales principalmente a quienes hayan participado formalmente durante el proceso de evaluación ambiental. No obstante, esto fue modificado por el Senado, manteniendo el plazo original.

«Hay otra modificación que es importante, que tiene que ver con cómo se efectúan las reclamaciones en contra de la aprobación de proyectos, particularmente porque existen al día de hoy dos vías distintas y una de esas vías tiene un plazo mucho más largo, que es la invalidación. Esa vía se ve fuertemente restringida. Lo que vamos a tener de aquí en adelante es una sola vía, que es la reclamación administrativa, para lo cual existe un plazo de 30 días desde que se aprueban las RCA, para que, tanto quienes hayan hecho observaciones ciudadanas como quienes no, puedan reclamar respecto de las eventuales ilegalidades que tengan los proyectos y sus aprobaciones», afirma Costa.

En la misma línea, el proyecto establece que las medidas cautelares dictadas por los Tribunales Ambientales tendrían una duración máxima de seis meses. Para distintos expertos, considerando que este tipo de causas suele extenderse por más tiempo, existe el riesgo de que algunos proyectos puedan comenzar a ejecutarse antes de que exista un fallo definitivo, disminuyendo así la eficacia de estas herramientas para prevenir posibles daños ambientales.

Por lo mismo, durante la tramitación legislativa, la propia Corte Suprema manifestó reparos respecto de algunas de estas disposiciones. Entre otras observaciones, cuestionó tanto el mecanismo de compensación asociado a las RCA anuladas como la limitación temporal de las medidas cautelares, señalando que ambas podrían afectar la protección efectiva del medio ambiente y alterar la forma en que se distribuye el riesgo propio de las inversiones. Aunque posteriormente el Ministerio de Hacienda presentó indicaciones para responder parte de estas observaciones, especialistas consideran que varias de las inquietudes planteadas por el máximo tribunal siguen sin resolverse completamente.

«Aunque el proyecto fue mejorado durante su tramitación en el Senado, siguen existiendo aspectos que generan preocupación desde la perspectiva del Acuerdo de Escazú. El Senado corrigió una de las principales deficiencias del proyecto al ampliar la legitimación activa para interponer la reclamación del artículo 20 de la Ley N.º 19.300 incorporando a los terceros interesados. Sin embargo, se mantuvieron otras modificaciones relevantes, como la eliminación de la invalidación administrativa de las RCA. Además, el proyecto limita la procedencia de las medidas cautelares ante los Tribunales Ambientales, restringiendo una herramienta fundamental para prevenir daños ambientales. En conjunto, estas modificaciones pueden dificultar el acceso a una tutela judicial efectiva y generar tensiones con las obligaciones asumidas por Chile en el Acuerdo de Escazú», apunta Larraín.

«Respecto del acuerdo de Escazú, respecto de los derechos de acceso, la limitación que se hace a la posibilidad de invalidar las RCA es una disminución en las vías de acceso a la justicia ambiental. Ahí es donde hay una atención. Ha habido una serie de discusiones sobre eso y ha ido cambiando también la norma en la forma en que se planteó, pero efectivamente darle menos posibilidades a las personas de controlar las ilegalidades que existen en la aprobación de un proyecto, menos posibilidades de acceder a los tribunales, es un retroceso en materia de acceso a la justicia», añade Costa.

Otro de los aspectos que ha generado preocupación se relaciona con la implementación del SBAP, creado mediante la Ley N.º 21.600 como una nueva institucionalidad encargada de fortalecer la protección de la biodiversidad y la administración del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). La Megarreforma propone modificar los plazos para dictar los reglamentos necesarios para su puesta en marcha, extendiendo el período de implementación de este servicio. 

Desde el sector ambientalista advierten que esta modificación podría prolongar un retraso que ya existe en la entrada en funcionamiento del SBAP, manteniendo pendientes herramientas clave para que pueda ejercer plenamente sus atribuciones en materia de conservación. A su juicio, la postergación retrasa la consolidación de una nueva institucionalidad ambiental, aumentando la incertidumbre sobre la gestión de áreas protegidas y la protección efectiva de distintos componentes de la biodiversidad.

«Uno de los principales riesgos de la reforma es que retrasa la implementación efectiva del SBAP, al postergar la dictación de los reglamentos necesarios para su funcionamiento. Además, modifica el régimen de homologación de los Sitios Prioritarios, exigiendo que este proceso se realice conforme al reglamento del artículo 29 de la Ley N.º 21.600. Con ello, se desconoce el trabajo técnico y los instrumentos de planificación para la conservación de la biodiversidad que, desde 2002, han identificado y reconocido estos sitios prioritarios, retrasando su incorporación al nuevo sistema de protección», indica Larraín.

Algunas organizaciones también han puesto el foco en medidas que podrían afectar actividades productivas específicas. Greenpeace Chile, por ejemplo, ha cuestionado el mecanismo de micro-relocalizaciones, argumentando que podría facilitar el traslado de concesiones salmoneras hacia nuevas áreas bajo condiciones regulatorias distintas. 

Como ejemplo, la organización menciona la posibilidad de que centros de cultivo de Nova Austral puedan ser relocalizados hacia la Reserva Nacional Kawésqar, pese al historial de sanciones ambientales que la empresa registra en otras zonas de la Patagonia. Además, sostiene que aún no existen estudios suficientes para evaluar cómo estos cambios podrían afectar a los ecosistemas marinos.

«Hay una serie de normas a favor de la industria salmonera y en contra de la protección del océano que también son bastante complejas. Entre ellas que se permite mover, relocalizar, las operaciones de las industrias salmoneras sin evaluarlas ambientalmente. También se permite hacer una relocalización incluso dentro de áreas protegidas, aunque no haya en estas áreas protegidas los planes de manejo aprobados», señala Costa.

La Fundación Glaciares Chilenos, en tanto, sostiene que las modificaciones ambientales incluidas en la Megarreforma responden a una lógica que busca facilitar el desarrollo de actividades extractivas mediante una reducción de controles administrativos y judiciales. A juicio de la organización, ello podría fortalecer un modelo económico basado en la explotación intensiva de recursos naturales, debilitando instrumentos que hoy buscan equilibrar el desarrollo económico con la protección ambiental y la participación ciudadana.

Los pasos que vienen: Comisión Mixta, Tribunal Constitucional y eventual promulgación

Aunque la Megarreforma ya superó uno de sus principales hitos legislativos, su tramitación aún no ha concluido. Si bien la Cámara de Diputadas y Diputados aprobó la gran mayoría de las modificaciones incorporadas por el Senado, el proyecto no pudo ser despachado completamente debido a que una de sus normas no alcanzó el respaldo necesario, por lo que ahora deberá ser revisada por una Comisión Mixta.

La Comisión Mixta deberá proponer una fórmula de consenso sobre este punto. Posteriormente, ese acuerdo tendrá que ser aprobado tanto por la Cámara de Diputadas y Diputados como por el Senado. Solo entonces el proyecto quedará completamente despachado por el Congreso y podrá ser enviado al Presidente de la República para su promulgación. En esta línea, la votación del artículo en la Cámara Alta está fijada para el próximo martes 4 de agosto, después de la semana distrital.

No obstante, ese no necesariamente será el último paso del proceso. Durante la discusión legislativa, parlamentarios de oposición anunciaron que recurrirán al Tribunal Constitucional para impugnar distintas disposiciones de la reforma, argumentando eventuales problemas de constitucionalidad. Dependiendo de lo que resuelva el Tribunal Constitucional, algunas de las normas podrían ser modificadas o incluso quedar fuera del texto definitivo antes de que la ley entre en vigencia.

«Aún existen espacios para corregir los aspectos más problemáticos de esta reforma. Actualmente, el Congreso Nacional discute diversos proyectos de ley en materia ambiental, que pueden servir para revisar y modificar aquellas disposiciones que debilitan el SEIA, restringen el acceso a la justicia o retrasan la implementación del SBAP. Lo importante es que cualquier ajuste busque compatibilizar la certeza para la inversión, con el mantenimiento de la protección ambiental y el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado de Chile. Adicionalmente, ya se ha hecho una Reserva de Constitucionalidad por varios senadores y diputados, quienes han impugnado varios artículos de la Ley Miscelánea ante el Tribunal Constitucional», explica Larraín.

«Yo creo que algunas de las normas son evidentemente inconstitucionales, particularmente en lo que tiene que ver con este seguro público, esta devolución a actividades ilegales. Por lo tanto, creo que es posible que el Tribunal Constitucional anule algunas de las normas. No van a ser todas, probablemente va a ser esta que te digo, quizás alguna más en materia de relocalización salmonera, pero en general las normas que se aprobaron van a ser ley. Lo que queda es empezar a trabajar desde la lógica de la nueva ley mientras no existan las mayorías para hacer modificaciones legales que amplíen los caminos de justicia ambiental, en lugar de restringirlos como ha hecho este gobierno», añade Costa. 

A este escenario se suma otra facultad con la que cuenta el Ejecutivo: la posibilidad de presentar un veto presidencial. Durante la tramitación parlamentaria se incorporaron algunas disposiciones que no contaban con el respaldo del Gobierno, entre ellas el denominado «derecho al olvido financiero» y la obligación de pagar a las pequeñas y medianas empresas en un plazo máximo de 30 días. Debido a ello, distintos análisis han planteado que ambas normas podrían ser objeto de observaciones antes de la promulgación definitiva.

En ese contexto, las próximas semanas serán clave para definir el destino de una de las reformas más relevantes impulsadas por la actual administración. Lo que ocurra en la Comisión Mixta, las eventuales decisiones del Tribunal Constitucional y las determinaciones que adopte posteriormente el Ejecutivo terminarán por definir el contenido final de una iniciativa que, desde su ingreso al Congreso, ha abierto un amplio debate sobre el equilibrio entre crecimiento económico, inversión y protección ambiental en Chile.

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