La adaptación al cambio climático: prioridad para América Latina, “rehén” de la COP28

La realización de la 28º Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP28) en Dubái no dejó indiferente a nadie. El hecho de que un país petrolero como Emiratos Árabes Unidos haya sido el anfitrión de la principal cumbre del clima no solo generó debate por el conflicto de intereses, sino también por “sorpresas” – que no lo son tanto – como el récord de 2.456 lobistas de la industria de combustibles fósiles presentes en la cita. Este 2023 también supo de otros récords – como de temperatura – mientras las inundaciones, sequías y olas de calor han diezmado al planeta. Pese a ello, esos impactos parecieron quedar en el olvido en una ciudad atiborrada de luces, edificios gigantes y aires acondicionados que intentaron enfriar la calurosa sede de la COP.

Así se desprende de los resultados que dejó la COP28, que debía desarrollarse entre el 30 de noviembre y 12 de diciembre, aunque se alargó hasta el 13 de diciembre. En esta cumbre no solo se conoció el primer balance mundial (Global Stocktake) que incluye por primera vez una mención a los combustibles fósiles (aunque es cuestionado por la falta de ambición climática). Además, las Partes adoptaron el marco de la Meta Global de Adaptación (GGA por sus siglas en inglés), un tema que ha acaparado menos atención política y mediática. Y aunque desde la COP comunicaron que lo anterior “refleja un consenso mundial sobre los objetivos de adaptación”, lo cierto es que el texto no dejó muchas caras sonrientes.

“Cuando dices que vas a implementar el cambio, necesitas todos los ingredientes. En la receta para hacer un pastel tienes harina, chocolate, azúcar y un poco de sal, pero si no dices que necesitas la levadura para que este pastel suba, va a terminar muy plano. Es una analogía un poco extraña, pero vamos a seguir teniendo un proceso muy superficial en la participación para la adaptación si seguimos eludiendo hablar sobre los medios de implementación y la financiación necesaria para llevar a cabo esta adaptación, y el tipo de compromisos que los países desarrollados deben a los países en desarrollo para apoyar la adaptación en todo el mundo”, subraya Emilie Beauchamp, especialista en adaptación climática del Instituto Internacional de Desarrollo Sostenible (IISD), en alusión al nuevo marco  de la Meta Global de Adaptación que se definió en la COP28, y que muchos califican como “débil”. 

En general, la adaptación se trata de promover esfuerzos y estrategias para ajustarse a las condiciones cambiantes del clima, minimizando los riesgos y maximizando la resiliencia de comunidades, ecosistemas y sistemas socioeconómicos. Entre otras cosas, el nuevo marco señala una serie de metas al 2030, como reducir los impactos de la crisis climática en el abastecimiento de agua, en la producción agrícola; en los ecosistemas y la biodiversidad; y en la infraestructura y asentamientos humanos, además de acelerar el uso de soluciones de adaptación basadas en la naturaleza y los ecosistemas. 

Pero, en vez de solicitar, el nuevo marco también reitera que se requiere con urgencia el apoyo internacional continuo y reforzado para los países en desarrollo; y alienta a integrar la adaptación en las políticas y medidas socioeconómicas y ambientales que tengan en cuenta, “cuando sea posible”, enfoques impulsados por los países, con perspectiva de género, participativo y transparente, así como enfoques basados en los derechos humanos, ecosistemas, grupos y comunidades vulnerables, etc.

La tibieza y ambigüedad del lenguaje del texto ha sido, sin duda, uno de los puntos más cuestionados. Sin ir más lejos, el jefe de la delegación chilena en la COP28, Julio Cordano, señaló en el plenario de cierre de la cumbre que “estamos muy complacidos de haber contribuido al resultado de la Meta Global de Adaptación, con un trabajo cercano e incansable de las ministras de Chile y Australia. Sin perjuicio de ello, queremos hacer presente que no entendemos la inclusión de la expresión where possible [cuando sea posible], que no reconocemos como aplicable en esta parte del texto”.

Para Luz Falivene, integrante de la delegación de Argentina en la COP28, “las negociaciones fueron bastante complejas. Diría que el paquete de adaptación en esta CO, en términos de resultados, fue muy pobre”. Lo anterior – explica – se debe a la falta de definiciones sobre los medios de implementación, fallas técnicas en los objetivos y la falta de claridad respecto al desarrollo posterior de indicadores, entre otros. “Lo que hacen es únicamente hacer un recall [recordatorio] de compromisos pasados. Y no hay nada nuevo. Y tampoco los medios de implementación están incluidos dentro de los mismos targets. El objetivo era poder hacer un seguimiento del financiamiento, desarrollo de transferencia de tecnología y de capacidades para cada una de las dimensiones del ciclo de políticas de adaptación. Entonces quedó bastante flojo”, lamenta.

Algunos dicen que falta mucho conocimiento en torno a la adaptación y que es difícil establecer métricas para este proceso. Pero Marco Billi, quien es profesor de la Facultad de Ciencias Agronómicas de la Universidad de Chile, investigador del Centro de Ciencias del Clima y la Resiliencia (CR)2 y líder técnico de Race to Resilience, sostiene que “se acusa el hecho de que la adaptación es mucho más difícil de medir y, por ende, mucho más difícil fijar metas de lo que sería la mitigación y las pérdidas y daños. Yo no estoy de acuerdo necesariamente, porque si bien es cierto que hoy estamos más atrás de lo que estamos en el caso de mitigación, esto también es porque el trabajo de la mitigación partió décadas antes, en términos de cómo medir el impacto del cambio climático. Por lo tanto, se requiere más tiempo, pero si abandonamos el bote antes de partir, obviamente no vamos a ir muy lejos”. 

En cuanto a las explicaciones de por qué la adaptación ha sido relegada en las negociaciones, mientras se privilegian temas como la mitigación, Beauchamp añade que “cuando se piensa en la adaptación, se piensa en las necesidades de los países en desarrollo y en general, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y el Protocolo de Kioto han tratado sobre todo de la descarbonización y de la necesidad de que los países desarrollados cambien su forma de actuar. Incluso así, no se están comprometiendo realmente o están haciendo promesas, pero no las cumplen”.

Los países en desarrollo querían que el financiamiento ocupara un lugar central en el debate, lo que ha sido resistido por los países de altos ingresos que deberían poner el dinero ya que suelen ser, precisamente, los que más han contribuido con las emisiones de gases de efecto invernadero y – por consiguiente – a la actual crisis climática. 

El “pariente pobre”

La Meta Global de Adaptación se estableció en el Acuerdo de París en 2015 para impulsar y mejorar la adaptación global al cambio climático. De hecho, fue propuesto por primera vez por países africanos, pues este tema ha sido una prioridad para las naciones más vulnerables a esta crisis. Sin embargo, el Acuerdo de París no incluía información adicional sobre cómo evaluar los progresos realizados en esta materia, por ejemplo, para mejorar la capacidad de adaptación, reforzar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático.

Desde entonces, la adaptación no ha recibido mucha atención, razón por la que algunos la han tildado como el “pariente pobre” de las negociaciones climáticas. Aun así, se necesitaba un marco que guiara a los países con una serie de acciones y lineamientos para la implementación efectiva de la Meta Global de Adaptación. Por este motivo, se lanzó seis años más tarde, en la COP26 (2021), el programa de trabajo Glasgow-Sharm el-Sheikh, de dos años de duración.

Por ello, las expectativas estaban puestas en la cumbre de Dubái de 2023, momento en el que el programa de trabajo estaba a punto de concluir, y en que las partes tendrían la importante misión de acordar el esperado marco. 

En ese contexto, la ministra de Medio Ambiente de Chile, Maisa Rojas, asumió el viernes 8 de diciembre, junto a su par australiana Jennifer McAllister, la tarea de co-facilitar la definición de este nuevo marco, pero, tal como comentó a Ladera Sur luego de que pasara la primera semana de la COP28, hubo “muchas horas de discusión y de no avanzar nada. Para los que son más expertos en la negociación y tienen experiencia, esta es una táctica más o menos conocida de dejar como ‘rehén’ ciertas discusiones, porque en realidad no se quiere avanzar para tener una carta que uno pueda jugar para avanzar en otros temas”.

La palabra “rehén”, de hecho, es pronunciada por varias personas cuando se les pregunta sobre la adaptación en la COP28.

Así, las negociaciones en torno a la Meta Global de Adaptación tuvieron un mal comienzo. El borrador del texto de negociación no salió a la luz hasta cinco días después del inicio del evento, debido a las objeciones del gran grupo de países en desarrollo del G77 y China.

Evasión de responsabilidad

Una piedra de tope en las negociaciones vino del principio de la CMNUCC de «responsabilidades comunes pero diferenciadas y de capacidades respectivas», que impone una mayor carga a los países desarrollados para hacer frente al cambio climático. Si bien muchos países en desarrollo querían incorporarlo en la Meta Global, los Estados desarrollados se opusieron férreamente.

De hecho, distintas fuentes consultadas señalan que los Países en Desarrollo Afines (Like Minded Developing Countries – LMDC) y el Grupo Árabe mantenían el foco en dicho principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, con el propósito de bloquear el progreso de las negociaciones de adaptación, generando frustración en los Países Menos Adelantados (Least Developed Countries – LDC), la Asociación Independiente de América Latina y el Caribe (AILAC) y la Alianza de Pequeños Estados Insulares (AOSIS), que están sintiendo con fuerza los embates de la crisis climática.

Pariente desfinanciado

Además de la falta de definiciones para avanzar en acciones concretas, la adaptación enfrenta un grave problema de desfinanciamiento que no logró abordarse con contundencia en la COP28. Basta con comparar los fondos comprometidos durante la cumbre: mientras en el Fondo de Adaptación bordean los 188 millones, en el Fondo de Pérdidas y Daños superan los 700 millones de dólares.

Los países desarrollados se comprometieron en la COP26 de 2021 a duplicar para 2025 la financiación de la adaptación con respecto a los niveles de 2019, lo que supone unos 40.000 millones de dólares. Durante la COP28 se hicieron nuevas promesas de contribución al Fondo de Adaptación, pero no sería suficiente para la mayúscula magnitud de este proceso.

Si ya hace un par de años un reporte de la OCDE mostró que la financiación de la adaptación se redujo en 4.000 millones dólares en 2021, el reciente “Informe sobre la Brecha de Adaptación 2023” de la UNEP muestra que los avances en materia de adaptación climática se están ralentizando en todos los ámbitos, pese a que deberían acelerarse para poder hacer frente – con resiliencia – a las consecuencias cada vez más severas del cambio climático. De hecho, el documento estima que en la actualidad el déficit de financiación oscila entre los 194.000 millones y 366.000 millones de dólares anuales. 

Al respecto, Billi puntualiza que “ese trabajo también se ve algo limitado por el hecho de que, para yo poder medir la brecha, tendría que decir qué se está haciendo y qué tan efectivo es versus el riesgo. El riesgo ya sabemos cómo medirlo, pero no sabemos medir la efectividad de la adaptación. Entonces, la brecha es un cálculo muy aproximado y probablemente subestimado”.

En la COP28, los países del G77 querían que el financiamiento ostentara un lugar destacado en el marco de la Meta Global de Adaptación, incluido un objetivo específico sobre la cantidad de dinero que debería proporcionarse. Pero los países desarrollados no querían centrarse en el dinero. 

Pese al tira y afloja, el texto final se aprobó con un lenguaje que muchos califican como “débil”; se suprimió la redacción anterior que «pedía» a los países desarrollados que proporcionaran financiación a los países en desarrollo, así como el «tener en cuenta las prioridades y necesidades» de los países «especialmente vulnerables», como las islas pequeñas.

Una prioridad para Chile y Latinoamérica

La falta de planificación, monitoreo, evaluación y financiamiento constituye un riesgo ostensible para un sinnúmero de comunidades del mundo que enfrentan – y enfrentarán – los impactos de la crisis climática. 

De hecho, cuando la mitigación y la adaptación al cambio climático están ausentes o fallan, ocurre lo que se denominan como pérdidas y daños (por ejemplo, la destrucción de infraestructura pública, viviendas o cultivos por eventos extremos, e incluso la desaparición de tradiciones producto de las migraciones forzadas por motivos climáticos). 

En palabras de Billi, “la adaptación se enfoca en los efectos, en cómo podemos limitar o prevenir los efectos del cambio climático sobre las personas, la salud, los bienes, y todo lo que valoramos, desde los ecosistemas hasta las actividades productivas, el trabajo, el bienestar, en fin. Y eso se relaciona, además, con el tema de pérdidas y daños, porque las pérdidas y daños serían lo que ya perdimos o lo que ya se dañó porque no nos supimos adaptar lo suficiente. La adaptación es cómo evitar llegar ahí”.

He ahí la relevancia de establecer objetivos, indicadores y métricas sólidos; y financiar la adaptación para evitar escenarios más adversos. 

La ministra de Medio Ambiente de Chile explica que el ciclo de política pública para la adaptación incluye análisis de riesgos, planes nacionales de adaptación o instrumentos equivalentes; implementación de medidas y evaluación. Por lo mismo, sostiene que “más que hablar de duplicar, triplicar o cuadruplicar el financiamiento, yo creo que es más importante que todos los países pasen por este proceso y tengan una cuantificación de cuánto es lo que necesitan, bien justificada, y ahí volvemos a hablar del financiamiento” – aunque agrega – “uno igual puede hablar de duplicación o algo así, porque se sabe que la adaptación está completamente desfinanciada”.

En general, los países de América Latina – Chile incluido – no son grandes emisores de gases de efecto invernadero, pero son – a su vez – altamente vulnerables a los efectos del cambio climático. Por lo tanto, la adaptación es un tema prioritario en la región.

En el caso de Chile, Billi explica que “los impactos más importantes son, en primer lugar, en materia de agua; el aumento de las olas de calor, sobre todo por el tema de la salud humana, pero también para actividades productivas; los cambios de la estacionalidad; la migración interna en las actividades productivas y la migración de las poblaciones. Después tenemos una serie de situaciones asociadas con las inundaciones, con el aumento de incendios y todo lo que tiene que ver con la costa, al ser un país costero”.

En ese sentido, Chile cuenta con la Ley Marco de Cambio Climático desde el año pasado, la cual considera la elaboración de planes de mitigación y adaptación. La jefa de la cartera de Medio Ambiente comenta a Ladera Sur que existen 12 planes de adaptación sectorial que incluyen a los recursos hídricos, la biodiversidad, sector silvoagropecuario, energía, minería, ciudades y zonas costeras, entre otros, y que tienen que estar actualizados el próximo año. 

Pero en cuanto al acceso de financiamiento, Chile no estaría en la lista prioritaria. Según el investigador del (CR)2, “cada vez tiene menos acceso a financiamiento internacional por ser un país que está en la OCDE, pero al mismo tiempo, por ser un país que tiene un sistema financiero bien estable, puede acceder a otro tipo de financiamiento que asocian la adaptación, por ejemplo, con el desarrollo. Entonces se puede ofrecer como proyecto mediano y, además, está el sector privado. Si logramos catalizar la acción del sector privado podemos lograr mucho”.

La situación es similar para los países vecinos. “Latinoamérica está enfrentando desafíos cada vez más crecientes para el acceso efectivo a financiamiento, no solamente para el diseño, sino principalmente para la implementación. Si ves los últimos números del reporte que hizo el Standing Committee on Finance sobre el financiamiento a la adaptación, las principales regiones que reciben fondos son África y Asia. Y después estamos nosotros, con un porcentaje muy bajo”, advierte Falivene, y añade que “el poco dinero disponible va a empezar a licuarse o a diversificarse hacia las pérdidas y daños, cuando sabemos que no somos los países que más acceso van a tener ese tipo de financiación”.

Pese a los resultados que dejó la COP28 en materia de adaptación, las y los involucrados llaman a todos los sectores de la sociedad a avanzar en esa senda ante las implicancias sociales, económicas, ambientales y culturales que conlleva en un periodo crítico para el planeta.
Para la experta del IISD, “el mundo debe avanzar en materia de adaptación, a pesar de los decepcionantes resultados de la Meta Global de Adaptación y del Balance Mundial. Si esperamos que la CMNUCC dé una señal clara, la adaptación va a quedar sumergida en la próxima década. Y como los colegas y colaboradores de AOSIS han mencionado y reiterado, por ejemplo, en la sesión plenaria de clausura, para ellos se trata de enfrentar un aumento de temperatura de 1,5°C y necesitan adaptarse a ese escenario, adaptarse ya. Y supongo que la pregunta es cómo los profesionales y el sector privado podrían involucrarse más, dado que el multilateralismo en la CMNUCC sigue teniendo una dinámica de poder muy marcada entre el Norte y Sur global”.