Contaminación del aire y la fallida implementación del llamado impuesto verde en la compra de vehículos

Cada 5 de junio desde 1973 se celebra en el mundo el Día del Medio Ambiente con el fin de sensibilizar a la población mundial en torno a temas medioambientales. La idea es concientizar y motivar a las personas a que se conviertan en agentes activos del desarrollo sustentable y equitativo; que haya un cambio de actitud hacia la forma en la que nos relacionamos con el entorno natural y que se fomente la cooperación para que nuestra existencia y desarrollo en el planeta sea sostenible.

Pero cada año también se elige un tema específico a destacar. Mientras el 2018 fue la batalla contra el plástico, este 2019 es la contaminación del aire la elegida como el gran desafío a abordar.  Se estima que en el mundo 7 millones de personas mueren prematuramente debido a la contaminación del aire. Además, 92% de los habitantes del planeta no respiran aire limpio y para 2030 se espera que incluso genere graves impactos en la agricultura, reduciendo en un 26% el rendimiento de los cultivos básicos de alimentos.

Es por esto que la contaminación del aire se ha vuelto una problemática que urge mejorar a través de iniciativas que mejoren la calidad del aire en las ciudades, el uso de energías renovables y tecnologías verdes, entre otros. Hoy en Ladera Sur nos sumamos a este llamado mundial a enfrentar la contaminación del aire #BeatAirPollution y compartimos con ustedes un artículo que nos envía nuestra colaboradora invitada, Josefina Bello, enfocado en la contaminación generada por los autos y la ineficacia de iniciativas implementadas por el Gobierno, como el llamado impuesto verde, para reducir las emisiones en el sector.

Un tema no menor si consideramos que  la contaminación del aire producida por el sector del transporte se relaciona a 400.000 muertes prematuras  y que este sector representa aproximadamente un cuarto de las emisiones de dióxido de carbono en el mundo, una cifra que continúa aumentando. “Reducir las emisiones de los vehículos es una intervención importante para mejorar la calidad del aire, especialmente en las áreas urbanas. Las políticas y los estándares que requieren el uso de combustibles más limpios y los estándares avanzados de emisiones de los vehículos pueden reducir las emisiones de los vehículos en un 90% o más”, señalan desde la ONU.

El artículo a continuación:

Los vehículos han mejorado la calidad de vida conectando personas y ciudades, reduciendo el tiempo de viaje, y haciendo los viajes más cómodos, seguros y flexibles. Sin embargo, el uso masivo de vehículos ha prevenido que la gente haga ejercicio, ha aumentado el número de accidentes, ha contribuido al cambio climático, y ha aumentado la contaminación acústica y ambiental.

Entre todos los efectos adversos de una creciente flota vehicular, la emisión de contaminantes es de mayor preocupación debido a su gran impacto en la economía, salud pública, y medioambiente[1]; como lo son  el material particulado (PM2.5) –contaminante del aire más peligroso para la salud–, y dióxido de carbono, principal impulsor del calentamiento global. En efecto, el sector transportes es uno de los principales factores que explican la mala calidad del aire tanto en Chile como en otros países.

Existen diversas políticas enfocadas al sector transporte para mejorar la calidad del aire. Los estándares de eficiencia, por ejemplo, restringen la flota vehicular al prohibir la circulación de vehículos muy contaminantes. Por su parte, los impuestos al combustible y a la congestión, reducen el uso de los vehículos al aumentar el costo de circulación. Estos impuestos han sido ampliamente utilizados ya que son fáciles de implementar, y generan ingresos públicos que pueden ser utilizados para sopesar su efecto regresivo y/o financiar otras políticas medioambientales.

En los últimos años, el desarrollo de vehículos más eficientes con tecnologías más limpias ha generado un cambio en el esquema impositivo asociado al transporte. En efecto, como el uso de vehículos eléctricos e híbridos está limitado por los altos costos de adquisición, muchos gobiernos han implementado impuestos verdes para acelerar este cambio. Una de las ventajas de estos impuestos es que afectan el comportamiento de los consumidores sin limitarlo. Es decir, modifican la decisión de compra, pero no la restringen. De manera complementaria, los impuestos a los combustibles y a la congestión han sido ajustados para limitar el uso de los vehículos, especialmente de aquellos más contaminantes. Suiza, Noruega, Holanda, Reino Unido y Suecia son algunos ejemplos de países que lograron transformar su flota vehicular en una menos contaminantes bajo este tipo de impuestos.

¿Cómo funcionan los impuestos verdes en la compra de vehículos?

El precio de un vehículo depende de múltiples variables tales como la marca, diseño, tamaño, motor, rendimiento, entre otros. Respecto al tipo de motor, el alto costo de las baterías ha generado que los vehículos con motores eléctricos e híbridos sean más caros. Por ello, quienes buscan reducir su impacto medioambiental a través de la compra de vehículos más limpios, deben enfrentar precios de adquisición más altos.

Dado que todos nos beneficiamos con una flota vehicular más limpia, existe un interés social por promover la venta de vehículos menos contaminantes. Los impuestos Pigouvianos, también conocidos como impuestos verdes, permiten alcanzar la cantidad de equilibrio óptima al incorporar en el precio de venta las externalidades negativas/positivas que genera un producto o servicio. En el caso de los vehículos, el mercado falla en encontrar la cantidad óptima porque el precio de venta no incorpora el daño asociado a sus emisiones. Por ello, la aplicación de un impuesto verde permite ajustar el precio de venta de manera que éste refleje el verdadero costo social de su uso.

Su implementación en Chile

Siguiendo la experiencia internacional, en 2014 Chile implementó un impuesto verde a la compra de nuevos vehículos de uso particular. El impuesto se definió en el marco de la Reforma Tributaria (Ley No 20.780) cuyos objetivos eran (1) aumentar los ingresos fiscales, (2) mejorar la distribución de impuestos, y (3) promover el ahorro y la inversión. Por su parte, los objetivos específicos del impuesto verde fueron (1) internalizar las externalidades negativas del uso de vehículos, y (2) promover el uso de vehículos menos contaminantes. Por ello, el impuesto se definió en base al nivel potencial de emisiones NOx, rendimiento urbano (km/litro), y precio de venta. El impuesto fue implementado gradualmente en tres etapas, y desde enero de 2017 opera en su totalidad.

En base a estimaciones realizadas por el Ministro de Medio Ambiente, las emisiones promedio de la flota vehicular se redujeron en un 29% durante el primer año de implementación del impuesto (2015-2016). Pero, ¿es posible atribuir este cambio al impuesto?

La manera más simple (aunque no robusta) de determinar si el impuesto redujo las emisiones promedio de la flota vehicular, es comparando su nivel de emisiones promedio previo y posterior al impuesto. Sin embargo, no existe información sobre el nivel de emisiones y precios de venta de vehículos previo a 2014. Otra alternativa es comparar la tasa de reducción de emisiones de vehículos afectos y no afectos al impuesto.

Considerando que los vehículos de uso comercial están exentos de impuestos, las camionetas reflejan el único segmento de vehículos con unidades afectas y no afectas al impuesto. Al analizar los datos de compra para el período 2015 – 2017 se observa que el rendimiento urbano promedio aumentó en menor proporción entre camionetas de uso particular (vehículos afectos al impuesto) que entre camionetas de uso comercial (vehículos exentos del impuesto). Por otro lado, si bien el nivel de emisiones NOx aumentó en ambos casos, el incremento fue mayor entre camionetas de uso particular que aquellas de uso comercial. Dado lo anterior, el índice de emisiones promedio de las camionetas afectas al impuesto aumentó en mayor proporción que el nivel de emisiones promedio de las camionetas no afectas al impuesto. Lo que sugiere que el impuesto no tuvo un impacto positivo en la reducción de emisiones.

Por otro lado, la reducción de emisiones de la flota vehicular puede responder a una tendencia mundial de la industria automotriz. En efecto, el ranking mundial de empresas con mayor inversión en investigación y desarrollo está liderado por empresas automotoras. Lo que ha permitido el desarrollo de motores más eficientes y menos contaminantes. Como consecuencia, la oferta de modelos eléctricos e híbridos ha mejorado considerablemente, donde cada vez son más las marcas que ofrecen modelos de combustión alternativa. Así, la tasa de penetración de vehículos eléctricos a nivel mundial aumentó un 60% anual entre 2015 y 2017. Considerando que la tasa de penetración de vehículos eléctricos en Chile aumentó sólo un 25% anual durante el mismo período (de 0,04% a 0,07%), es razonable concluir que la reducción de emisiones de la flota vehicular responde, al menos parcialmente, a una tendencia mundial de la industria automotriz.

Por último, el único estudio público[2] que ha incorporado un análisis de causalidad entre el impuesto y las características de la flota vehicular, no encontró ningún impacto significativo del impuesto en el tamaño y composición de la flota. Al utilizar un período de tiempo más amplio y distintas técnicas de modelación, se confirma que no hay una relación de causalidad entre el impuesto y el volumen de ventas, nivel de emisiones NOx, ni rendimiento urbano.

¿Por qué el impuesto no está logrando los objetivos?

Diferentes estudios han demostrado que el diseño del impuesto es clave para poder promover la venta de vehículos menos contaminantes. Por ello, muchos gobiernos han estudiado las preferencias y actitudes de los consumidores previo a la implementación del impuesto. En efecto, al estimar la disposición a pagar de los consumidores por vehículos menos contaminantes, el impuesto se puede definir de manera tal que el diferencial de precios se reduzca al nivel que los consumidores están dispuestos a pagar, y, por ende, se promueva un cambio en la decisión de compra.

Desafortunadamente, en Chile no se realizó ningún estudio sobre las preferencias y actitudes de los consumidores previo al diseño e implementación del impuesto. Por lo que es posible que el impacto nulo del impuesto en la flota vehicular esté asociado a un mal diseño del impuesto. En efecto, una encuesta piloto realizada a 400 personas de la región Metropolitana indica que las personas consideran la contaminación ambiental como un problema grave, consideran el rendimiento urbano en su decisión de compra, y están dispuestos a pagar por vehículos menos contaminantes. Sin embargo, la mayoría desconoce el nivel de emisiones NOx de sus vehículos, y la disposición a pagar promedio es menor a las alternativas disponibles en el mercado.

Por otro lado, el problema puede estar asociado a la fórmula del impuesto. Si bien la tasa impositiva aumenta a medida que el nivel de emisiones aumenta (“efecto verde”), ésta también aumenta con el precio de venta (“efecto precio”). Como las tecnologías menos contaminantes son más costosas, los vehículos con tecnologías más limpias enfrentan una mayor tasa. Así, el “efecto verde” del impuesto es contrarrestado por el efecto “precio”, generando que el monto del impuesto no ilustre el verdadero costo social de las emisiones. Contrario al objetivo del impuesto, el monto que enfrenta un vehículo híbrido es similar al que enfrenta un vehículo gasolinero de equivalentes condiciones.

La comparación del modelo Toyota Auris con el modelo Toyota Prius C, catalogado como el vehículo menos contaminante en 2018[3], ilustra lo débil del incentivo monetario. En efecto, el modelo Prius C es un modelo híbrido similar al gasolinero Auris que posee un nivel emisiones un 44% más bajas, pero un precio de venta un 10,2% más alto. Tras el impuesto, la diferencia de precio se reduce en 0,8 puntos porcentuales llegando a 9,6%. Considerando los precios de venta de principios de 2019, se estima que el impuesto reduce el diferencial de precios de estos vehículos en aproximadamente $60.000. Considerando que esta es una compra del orden de $12.000.000, no sorprende que el impuesto no genere un incentivo financiero suficiente para cambiar la decisión de compra.

Es evidente que la proporcionalidad del impuesto al precio de venta tiene por objetivo aumentar la recaudación. En efecto, llama la atención que las autoridades publiquen y proyecten el nivel de recaudación, pero no realicen estudios sobre la eficacia del impuesto respecto a su objetivo principal de reducir las emisiones. Si bien la proporcionalidad al precio de venta permite reducir el efecto regresivo del impuesto, un diseño por tramos o subsidios para los consumidores de menores ingresos podría resolver este problema de manera más eficiente.

Las políticas implementadas a la fecha han demostrado ser insuficientes para cumplir con la meta acordada en el Acuerdo de Paris. Peor aún, Chile cuenta con 9 de las 10 ciudades más contaminadas de Sudamérica, y el nivel de calidad del aire no alcanza los estándares mínimos impuestos por la OMS. Por ello, y considerando que en diciembre Chile recibirá la cumbre climática más importante del mundo (Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas – COP25), la evaluación de la eficacia y eficiencia de sus políticas es inaplazable. Las autoridades deben tomar consciencia de que es inútil copiar políticas internacionales que están a la vanguardia, si están son pobremente diseñadas e implementadas. En efecto, para aumentar la coherencia entre la política nacional y los compromisos internacionales, es necesario una evaluación robusta de la eficacia de sus políticas, que garantice un buen diseño e implementación de las mismas. En el caso de los impuestos verdes a fuentes móviles, evaluar la proporcionalidad del impuesto al precio de venta, así como aumentar el incentivo monetario, generar información, y/o dejar a los vehículos híbridos exentos de impuestos, parecen ser medidas necesarias para transformar la flota vehicular en una más limpia.

[1] Diversos estudios han demostrado que la exposición a la contaminación ambiental aumenta las tasas de mortalidad y morbilidad, reduce la productividad laboral, reduce el rendimiento cognitivo, reduce la sensación de calidad de vida, y aumenta los comportamientos agresivos.

[2] Informe licitado por la Subsecretaría de Transporte (Licitación 608897-56-LE17), “Análisis retrospectivo de la Implementación de Impuestos verdes sobre automóviles (Cristián Mardones, 2018)”.

[3] Si bien la versión Toyota Prius 1.8 fue presentada como el vehículo menos contaminante de 2018, el modelo Toyota Prius C 1.5 tiene el mismo potencial de emisiones promedio (1,8).