¿En qué se basa el proyecto de ley de acceso a la montaña de PanAm?

La importancia de  que el derecho y nuestra legislación interna se haga cargo, regule y establezca normas  especiales   sobre el libre acceso –responsable e informado–  a las montañas del país , tiene  diversos   fundamentos, sean estos políticos, sociales, económicos, ambientales, deportivos, de seguridad, geológicos , turísticos , etc.

Pero para preservar las zonas de montaña  y garantizar el ejercicio del derecho de acceso, se necesita primero un marco jurídico con conceptos claros y en armonía  con las demás normas jurídicas vigentes en nuestro ordenamiento, en especial con las disposiciones al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la preservación de la naturaleza  y la conservación del patrimonio ambiental.

En el ámbito jurídico y a nivel internacional, hay dos aspectos trascendentales de por qué se debe normar la protección de las zonas de montaña y acceso a ellas. El primero se relaciona con las declaraciones de las Naciones Unidas de los años 1972 (Estocolmo), 1992 (Río de Janeiro) y 2002 (Johannesburgo), sobre la preocupante situación del medio ambiente del planeta Tierra,  el desarrollo sostenible y el reconocimiento del derecho humano a un medio ambiente sano  que signifique una mejor calidad de vida y que corresponde a los derechos de la tercera generación o  derechos de la  solidaridad, cuya característica más relevante es que son a la vez, tanto derechos individuales como colectivos.

De acuerdo a los principios que orientaron dichas declaraciones –como también a tratados , convenciones y resoluciones de Naciones Unidas–,  los Estados fueron dictando normas para  proteger el medio ambiente, tanto natural como el construido. En el caso de Chile, la Constitución Política de la República en su artículo 19 N° 8 reconoció expresamente el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, imponiendo deberes al Estado para velar porque tal derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. La misma constitución estableció la función social de la propiedad, que comprende entre otros aspectos la Conservación del Patrimonio Ambiental. Posteriormente el año 1994 se dictó la ley N° 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, la que establece entre otras materias, disposiciones específicas  sobre el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental.

A la luz de las normas internacionales y de la ley del medio ambiente –como también de otras normas jurídicas vigentes–,  las montañas como parte integrante del medio ambiente, están siendo protegidas por el ordenamiento jurídico y es por ello necesariamente debe regularse el derecho de acceso a ellas. Mas aún si además varios de los territorios de montañas en Chile están dentro de parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales y por lo tanto son áreas protegidas de conformidad con la ley 18.362 sobre Áreas Silvestres Protegidas del Estado. A esto se suma también la existencia en zonas de montañas del país de un valioso patrimonio cultural referido a lugares y objetos arqueológicos, paleontológicos y geológicos, que se encuentran protegidos en general por la Convención de la Unesco de París del año 1972 y que en Chile se traducen en el Decreto Supremo N° 259 del año 1980  y la ley 17.288 sobre Monumentos Nacionales.

Por otra parte en la resolución aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas  del 21 de diciembre del año 2009 sobre el desarrollo sostenible de las regiones montañosas se indica: “3.- Reconoce  que las montañas ofrecen indicios perceptibles de cambio climático con fenómenos como las modificaciones de la diversidad biológica, el retroceso de los glaciares y los cambios en la escorrentía estacional que están teniendo repercusiones en importantes fuentes de agua dulce del mundo, y destaca la necesidad de adoptar medidas para reducir al mínimo los efectos adversos de esos fenómenos y promover medidas de adaptación”.

Ahora, el segundo aspecto en que se sustenta la regulación de las áreas de montaña y el derecho de libre acceso, es de orden interno. Según el informe de la FAO respecto a la situación de las montañas de Chile del año 2012, el 63,8% del territorio nacional corresponde a zonas o áreas de montaña. Es decir Chile en su mayor parte del territorio es montañoso.

En la cumbre de la tierra sobre medio ambiente y desarrollo sostenible del año 2002 de Johannesburgo, se estableció la Alianza para las Montañas. Esta iniciativa es una asociación de países  que tiene como uno de sus objetivos  implementar el capítulo 13 del programa 21 del plan de acción de la cumbre de Río de Janeiro, que determina –entre otras situaciones–,  que estas zonas constituyen  ecosistemas frágiles, en peligro por el cambio climático global  y por la intervención humana; de gran biodiversidad, que prestan varios servicios ambientales y  que debían ser protegidos para lograr un  desarrollo sostenible. Por ello se instó a los  gobiernos a establecer políticas sobre los territorios de montaña y a implementar normas para su protección y conservación.

Chile, dando cumplimiento a sus compromisos contraídos con Naciones Unidas relativo al desarrollo sostenible de las regiones montañosas,  creó  oficialmente  mediante el Decreto Supremo Nº 108 en el año 2014 el Comité Nacional para las  Montañas. En las consideraciones para dictar dicho decreto, se dejó expresa constancia en la  letra f): “Que el territorio de Chile esta conformado  en un alto porcentaje por zonas de montaña, por lo que se depende directa o  indirectamente de los ecosistemas de montañas y de los servicios que estos prestan  como fuentes de agua dulce, de energía, de endemismo, de riquezas minerales, turismo y como hábitat para la subsistencia de varios de nuestros  pueblos originarios”.

El objeto fundamental del mencionado Comité es servir de instancia  de coordinación  a los distintos órganos del Estado e instituciones vinculados con el cumplimiento de los objetivos de la Alianza para las Montañas que se refieren al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones humanas en las montañas y gestión sustentable de los ecosistemas  montañosos.  Integran el Comité  distintos Ministerios, Servicios Públicos, Corporaciones, Direcciones , Oficinas  y la Policía de Investigaciones. Sus funciones específicas se señalan en el artículo 6° del mencionado Decreto.

Posteriormente a la creación del Comité, los distintos organismos e instituciones  que lo integran elaboraron una propuesta   de  política nacional para la gestión sustentable de la montaña en Chile y un plan de acción a 2030. El objetivo  específico de dicha política es reconocer y valorar las montañas como parte de la identidad nacional propendiendo a su uso sustentable, propiciando el bienestar social, económico y ambiental de la población. Su objetivo específico es permitir proteger a las montañas en su dimensión cultural, ambiental y económica. Dicha política comprende cinco materias fundamentales: 1) Fortalecer el conocimiento y valoración intercultural  de las montañas, incluyendo el de los pueblos indígenas en Chile. 2)Sensibilizar  acerca de la importancia internacional, nacional, regional y local de las montañas 3)Promover la protección de las montañas, adoptando las medidas necesarias para mantener sus servicios ambientales 4)Fomentar el desarrollo económico sustentable en las montañas, y 5)Educar y propiciar un acceso responsable e inclusivo para el disfrute de las montañas.

El proyecto de ley que propone PanAm

Todo lo anterior hizo nacer la inquietud en algunos de nuestros legisladores y en diversas entidades, además de montañistas y defensores del medio ambiente, de avanzar en una normativa especial que proteja y conserve las montañas de Chile y a su vez reconozca como un derecho para todos el poder acceder en forma responsable e informada a ellas, reduciendo así los riesgos con el fin de realizar actividades de recreación, esparcimiento, deportivas, turísticas, de investigación y otras .

Es así como se presentan iniciativas legales en el Congreso. La más relevante es la del diputado don Sebastián Torrealba quien ha presentado un proyecto de ley de acceso responsable a la montaña con 9 artículos que establece entre otras materias, un derecho de acceso a las zonas de montaña de propiedad fiscal de manera responsable.

A su vez la organización sin fines de lucro, Acceso PanAm, que se preocupa por la conservación de áreas de escalada, de actividades de montaña y por el acceso a éstas en Latinoamérica, reunió a lo largo del país a personas interesadas tanto en la protección de la montaña como en la realización de actividades en el medio natural, para redactar otro proyecto de ley sobre la Conservación de las Montañas y para asegurar el libre acceso a ellas  de manera  informada y responsable.

Para la redacción del proyecto de Acceso Panam, se tuvieron en cuenta fundamentalmente las declaraciones, resoluciones, acuerdos y convenciones de Naciones Unidas sobre Biodiversidad, Ecosistemas de Montaña, Áreas Protegidas y Medio Ambiente; la Constitución Política de la República de Chile y diversas leyes vigentes en el país relacionadas con recursos naturales y patrimonio, que quedaron incorporadas expresamente en la normativa del proyecto de ley. Además se tuvo en cuenta doctrina y legislación comparada, en especial con Suecia y su disposición de libre acceso a la naturaleza o “Allemansratten”, pero también de Noruega, Finlandia , Escocia, Suiza y España.  Finalmente también se tomó en cuenta el informe de montañas de Chile de la FAO del  año 2012, y el borrador de la Política Nacional para la Gestión Sustentable de la Montaña en Chile,  elaborado por el Comité Nacional  para las montañas.

El proyecto de ley de Acceso PanAm ha sido analizado en diversos seminarios y encuentros a lo largo del país,  y será puesto  a disposición  de  la Comisión del Medio Ambiente de la Cámara de Diputados. Éste contiene las siguientes  normas:

1. Declarar a las Montañas , las Altas Cumbres y Áreas circundantes  del país como bienes nacionales de uso público y áreas protegidas.
2. Constituir un derecho real de uso, goce y acceso a favor de toda persona. El ejercicio de este derecho no confiere el poder alterar o modificar los sitios de montaña, afectar el patrimonio ambiental o el ecosistema de montaña, como tampoco vulnerar el derecho de dominio particular que pudiera existir en tales zonas. Los que accedan deberán mantenerse  a 300 metros de zonas cultivadas y a 500 metros de construcciones, estén o no habitadas.
3. Las Montañas a que se refiere el proyecto, son todas las formaciones geológicas de altura que se encuentren  en la Cordillera de Los Andes,  de la Costa, de Darwin,  en la Antártica Chilena sea de propiedad fiscal o privada que contengan recursos naturales o componentes del medio ambiente que rigen y  condicionan la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones.
4. Los principios orientadores para ejercer el libre acceso a las montañas son de protección del medio ambiente ,  resguardo de la integridad personal, educación, prevención, información, seguridad,  responsabilidad, solidaridad, participación, recreación, Un reglamento dictado por el Ministerio del Medio Ambiente establecerá las orientaciones para el ejercicio del derecho y los deberes de los usuarios. Se establece  también que las Municipalidades de las comunas que tengan zonas de montaña podrán dictar reglamentos particulares.
5. Las personas que presten servicios en zonas de montaña o realicen actividades de montaña deberán tener un seguro personal y contra terceros por riegos asociados al  montañismo, teniendo en cuenta las actividades riesgosas que se pueden realizar en dicho medio.
6. Las zonas de montaña como áreas protegidas se regirán por las normas de la ley de Bases Generales del Medio Ambiente y demás disposiciones complementarias. Especialmente serán áreas protegidas cuando las normas legales le reconozcan esa calidad y también para la protección del patrimonio ambiental y del patrimonio cultural del país , cuando sea posible desarrollar actividades deportivas, turísticas , de investigación  o educativas. Su administración corresponderá  al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas.
7. En las zonas de montaña se podrán realizar, conforme a la ley, actividades deportivas, de esparcimiento, recreación, turismo, educación, investigación, prevención de riesgos, de seguridad nacional y similares, cumpliéndose con la ley y con los reglamentos dictados por la autoridad.
8. Se mantendrá , a través del Ministerio del Medio Ambienteun catastro de áreas de acceso a las montañas,  describiendo las condiciones geográficas de las zonas  para  garantizar un acceso seguro y responsable. Solo se podrá prohibir su ingreso mediante decreto supremo fundado y por motivos de seguridad.
9. Las zonas de montaña que a la fecha de publicación de la ley sean de dominio privado, continuarán  teniendo dicha calidad y en el caso que se enajenaren o se transfirieren , el Estado tendrá la primera opción de compra o derecho preferente para su adquisición . Adquiridas  por el Estado pasarán a ser bienes nacionales de uso público y áreas protegidas . Un reglamento que dictará el Ministerio de Bienes Nacionales determinará los términos  en que el Estado participara en dicha adquisición.
10. Si las zonas de montaña a que se refiere la ley, son de dominio privado, el dueño deberá constituir una servidumbre de tránsito o permitir su ingreso para que toda persona  pueda ejercer el derecho de acceso. En caso que más de un terreno privado pueda verse afectado por el ejercicio de tal derecho, se ejercerá o constituirá  sobre el más expedito ,  seguro  y que produzca el menor impacto al medio ambiente.
11. En todo caso, el particular, dueño de sitios de montaña a que se refiere la ley, que permita el libre acceso a ellas o facilite su ingreso, quedará exento de toda responsabilidad civil, por los accidentes, daños o lesiones que puedan sufrir los usuarios en dichos sitios como consecuencia de su conducta riesgosa, imprudente, negligente o con infracción a los reglamentos vigentes.
12. Los particulares dueños de sitios de montaña, los concesionarios y administradores de dichos lugares que mantengan infraestructura, instalaciones o presten servicios para facilitar el libre acceso, podrán cobrar por su uso  una tarifa conforme al reglamento dictado por el Ministerio de Bienes Nacionales, el que establecerá los montos y tarifas correspondientes.
13. Se aplicarán en forma supletoria a la  ley que se propone, las disposiciones  de la ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, N° 19.300, las normas contenidas en la ley N° 18.362 sobre Áreas Silvestres Protegidas del Estado, como también los preceptos sobre Bienes Nacionales de Uso Público, Usufructo y Servidumbres  del Código Civil que no sean incompatibles con la  normativa  propuesta y aprobada en definitiva.
14. Las controversias  que pudieren suscitarse  con motivo de la aplicación de la  ley, sea en relación con la calidad de Bien Nacional de Uso Público de las montañas,  con sus áreas protegidas, en el ejercicio del derecho real de uso , goce y acceso a ellas o con cualquier otra materia de las indicadas en la misma ley será de competencia de los Tribunales Ambientales correspondientes y si estos no existieren en la zona, conocerán de las controversias los Juzgados Civiles que tengan competencia en la zona  en que se encuentre el territorio de montaña.
15. La  ley que se propone y apruebe  entrará en vigencia en la fecha de su publicación en el Diario Oficial.

El proyecto de ley de Acceso Panam se orientó a establecer normas que reconocieran a las montañas  como ecosistemas frágiles y por lo tanto sus principios rectores son la protección de ellas, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental.  De ahí que  el derecho real de acceso a dichas zonas , que se establece a favor de  toda persona , debe ejercerse reconociendo dichos principios básicos y rectores, informadamente  y  de manera responsable teniendo como horizonte un desarrollo sostenible de las zonas de montaña.

Por ello  y en especial para los deportistas y usuarios  que accedan a  territorios de montaña, y tomando en cuenta las palabras del jurista, escalador y alpinista  Alejandro López Sanchez, debemos dejar por sentado que: “la regulación de los espacios naturales será una de las cuestiones jurídicas de la mayor trascendencia. Tanto la promulgación  de nuevas normas , como la adecuación  de las ya existentes tendrán efectos directos  sobre los deportes de montaña , para bien o para mal, regulando o prohibiendo. Está claro que el medio ambiente necesita protección y será objetivo de los diferentes operadores  jurídicos el saber concienciar al poder legislativo y a los técnicos para adecuar todas estas normas a la práctica deportiva…”.

El reconocimiento  de las montañas como áreas protegidas tiene en cuenta fundamentalmente su biodiversidad, y por ello su situación jurídica como un bien público al cual se puede acceder en forma  libre  y responsable, debe enmarcarse  en las diversas normas jurídicas –cualquiera sea su jerarquía–, que en nuestro país  protegen el medio ambiente y la naturaleza y comprometiendo a todo aquel que acceda a dichas zonas. Por ello el objetivo básico de la ley de las montañas como área protegida de Acceso PanAm es, además de los mecanismos de lucha contra la contaminación, proteger la biodiversidad biológica.