Columna de opinión: Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP) y concesiones turísticas

Desde hace algún tiempo se viene dando una activa campaña en contra del proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP). Si bien es una visión minoritaria frente al transversal apoyo que detenta esta iniciativa, sus artículos en medios de comunicación y mensajes en redes sociales buscan socavar ante la opinión pública la necesidad del proyecto. Sin entrar a calificar la motivación que hay detrás de la campaña ni observar todos los efectos negativos que se le atribuyen, me detendré en una de estas críticas: las concesiones turísticas en áreas silvestres protegidas del Estado (ASPE).

Las concesiones turísticas en ASPE son uno de varios mecanismos que permiten involucrar al mundo privado en un aspecto de su gestión. Otros son, por ejemplo, los permisos de ecoturismo o los contratos de asociatividad. La concesión es una herramienta jurídica por medio de la cual se otorga un derecho de uso y goce de un área acotada en una ASPE para realizar un proyecto de desarrollo turístico a personas jurídicas públicas o privadas, con o sin fines de lucro.  Fuera de nuestras fronteras esta herramienta es ampliamente utilizada y además promovida por organismos como la Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Bajo este contexto, el proyecto de ley SBAP no vendrá a consagrar un mecanismo ajeno a nuestra realidad sino más bien a mejorar su regulación. Lejos de quitarle atribuciones al ente administrador de nuestras ASPE (hoy  Conaf), lo que hace es permitir que la institución se focalice en lo que realmente importa: la protección del patrimonio ambiental en vez destinar recursos y energía en ámbitos fuera de sus objetivos fundacionales, como la administración de servicios turísticos.

Dos sistemas

Hoy en Chile coexisten dos mecanismos de otorgamiento de concesiones: los consagrados en la ley de bosques (Decreto Supremo N° 4363 de 1931) y en la ley de turismo (Ley N°20.423 de 2010). Pese a que no habla explícitamente de concesiones, la ley de bosques es el más antiguo marco vigente de otorgamiento de concesiones turísticas en ASPE.  Como no establece exigencias legales, una buena supervigilancia de las concesiones por ley de bosques depende fuertemente de una adecuada redacción de las cláusulas del contrato. La relación contractual en este marco  se da entre Conaf y el concesionario.   La ley de turismo, en cambio, sí se refiere explícitamente a las concesiones turísticas, al grado de haberse dictado un reglamento específico sobre la materia (Decreto N°50 de 2012 del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo; Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño). Esto ha permitido elevar el rango de exigencias y requisitos para el otorgamiento de concesiones.  Ley y reglamento establecen  que para desarrollar actividades turísticas en ASPE, estas deban ser compatibles con su objeto de protección, asegurar la diversidad biológica, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental. Quien vela que se cumplan estos requisitos es Conaf, el cual  debe emitir previamente un informe técnico de compatibilidad. Además, estas normas señalan que no puede concesionarse al sector privado una ASPE que no cuenta con plan de manejo. A diferencia de la ley de bosques, la relación contractual en este sistema se da entre el Ministerio de Bienes Nacionales y el concesionario.

La gran mayoría de las concesiones actuales operan bajo ley de bosques, como lo son las de Parque Nacional Torres del Paine, la Reserva Nacional Malalcahuello o las de reciente otorgamiento en el Parque Nacional Patagonia. Concesiones bajo la ley de turismo son, por ejemplo, las otorgadas en el Parque Nacional Radal Siete Tazas.  Cualquiera sea el sistema de asignación, lo que se concesiona es sólo la porción de terreno necesario (polígono concesional) para el exclusivo ejercicio de un proyecto turístico (refugios, camping o una cafetería), el cual debe estar necesariamente dentro de otra zona acotada, lo que la zonificación del plan de manejo ha definido como zonas de uso público, es decir, no puede ser en cualquier sector del área protegida.

Proyecto de ley SBAP

Bajo este contexto, el proyecto de ley SBAP viene a mejorar el panorama actual de concesiones en Chile, simplificando el proceso al establecer un único sistema de concesiones en ASPE, las cuales solo podrán ser otorgadas por el SBAP. También crea un comité técnico de carácter consultivo donde el gobierno local, hoy ausente, podrá participar en el proceso de otorgamiento de una concesión en ASPE de su comuna.

Los criterios para asignar concesiones aumentan, incorporando aspectos tan relevantes como la promoción de participación de las comunidades indígenas o el respeto a los lugares en que se desarrollen usos o costumbres ancestrales. También eleva a rango legal la exigencia de inversión en el área protegida, la cual hoy solo se da a nivel contractual y establece que los proyectos de turismo, además del plan de manejo, deberán ajustarse al respectivo programa de uso público.

Breves propuestas de mejora

Para concluir me permito sugerir algunas mejoras que podrían ser incluidas en su articulado o en su reglamento.  Es importante dotar de mayor claridad el destino de los ingresos. El proyecto de ley señala la obligación de invertir en el área protegida y que las rentas percibidas se destinarán “entre otros” a la gestión del sistema nacional de áreas protegidas. Esta redacción no asegura la reinversión en proyectos de conservación efectiva en el sistema ni menos en la misma área que soporta la concesión. Por otro lado, si bien promueve  la participación de las comunidades, su inclusión efectiva requiere disminuir las barreras de entrada de estos grupos, sobre todo desde el punto de vista del financiamiento inicial y de las competencias técnicas para administrar una concesión. Por ejemplo, el Estado podría realizar la inversión de la infraestructura necesaria y arrendar la administración a las comunidades o ser garante en el acceso a créditos para estos fines. Por último, para dotar de efectividad la obligación de ajustarse al respectivo programa de uso público, se requiere explicitar que la ASPE que enfrente un proceso concesional, junto con tener un plan de manejo, deba tener un programa de uso público. En ambos casos, se debe agregar que estos deben estar vigentes.

Fuera de ser perfecto, el proyecto de ley SBAP es un buen avance pues viene a subir otro peldaño más las exigencias legales de las concesiones turísticas en ASPE y a completar la institucionalidad ambiental de nuestro país.  Invito a apoyar el proceso con sentido crítico pero sin medias tintas, nuestra biodiversidad y patrimonio ambiental no pueden esperar.