Ordenamiento territorial en Chile: ¿cómo se está planificando nuestro territorio?

Dentro del contenido que comúnmente entrega Ladera Sur, este artículo es posiblemente uno de los más teóricos o áridos, pero creo que es tremendamente importante porque presenta una recopilación de información que constituye una base para entender cuáles son las principales leyes y el marco institucional a través del cual se ordena y zonifica el territorio en Chile.

El ordenamiento territorial es una tarea que consiste básicamente en establecer roles para los distintos lugares, zonas específicas asociadas a usos, jerarquías, vialidades y distintas áreas para la convivencia del medio natural, los centros poblados y la estructura de movilidad, entre otros. En Chile, esta actividad se materializa concretamente a través de un conjunto de leyes, reglamentos, visiones e instrumentos específicos que constituyen las herramientas con las cuales el sector público actúa. En términos generales no hay una entidad mayor que regule u ordene esto.

En la práctica distintos ministerios tienen atribuciones específicas. Si bien el MINVU tiene un rol protagónico en esta labor, no está a cargo de la totalidad de herramientas o instancias de ordenamiento/planificación territorial, en este sentido por ejemplo el Ministerio de Medio Ambiente en espacios naturales o el Ministerio de Defensa en el espacio marino, tienen también un rol fundamental en esta materia.

En Chile, el ordenamiento territorial se da a través de una macro partición del territorio en cuatro unidades territoriales, estas son: nación, región, intercomunas y comunas. Todo lo que mencionaremos a continuación opera dentro de alguna de estas unidades.

Yendo de lo macro a lo micro, la base de la estructura normativa para el ordenamiento territorial en Chile son las leyes, ordenanzas y decretos que crean instrumentos específicos, instituciones y metodologías. Dentro de este sistema, las principales normas vinculadas con el ordenamiento son:

1. DFL N° 458 que aprueba nueva Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Establece disposiciones relativas a la planificación urbana, urbanización y construcción.
2. Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente y su modificación (Ley N° 20.417 que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente). Principalmente crea instrumentos de gestión ambiental, entre los cuales se encuentra la Evaluación Ambiental Estratégica como requisito para la aprobación de los Instrumentos de Planificación Territorial; el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA); y el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, compuesto por distintas categorías de áreas protegidas.
3. Ley N° 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.
4. Ley N° 17.288 sobre Monumentos Nacionales. Crea el Consejo de Monumentos Nacionales, así como los Monumentos Nacionales, Monumentos Históricos, Monumentos Públicos, Monumentos Arqueológicos, Santuarios de la Naturaleza, Zonas Típicas, Zonas de Conservación Histórica e Inmuebles de Conservación Histórica.
5. Ley N° 20.423 sobre el Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo, y en particular el Decreto Supremo N° 172, de 2011, que aprueba el reglamento que fija el Procedimiento para la Declaración de Zonas de Interés Turístico (ZOIT).
6. Ley N° 20.283 de Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, del Ministerio de Agricultura.
7. Convenio N° 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes y el Decreto N° 66, que aprueba el reglamento que regula el procedimiento de Consulta Indígena.
8. Ley N° 19.253 sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas y crea la CONADI.
9. Ley N° 20.249 que crea el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios y el Decreto N° 134, que establece su reglamento (ECMPO).
10. Proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Boletín N° 9404-12). Nace para completar la institucionalidad ambiental, en cumplimiento de una recomendación de la OCDE el año 2005 para el acceso de Chile a dicho foro. El grueso de lo que abarca es que todos los instrumentos de conservación de biodiversidad se ordenen en un solo servicio (actualmente se encuentran disgregados en distintos servicios, la mayoría de los cuales son de fomento y no de protección; por ejemplo: SAG, SUBPESCA/SERNAPESCA, CONAF, etc). Uno de sus principales objetivos es ejecutar las políticas, planes y normas que el Ministerio del Medio Ambiente defina para la conservación de la biodiversidad, a través de la preservación, conservación y usos sustentables de los ecosistemas, especies y genes. Actualmente propone la siguiente re estructura de categorías de Áreas protegidas:

• Reserva de Región Virgen (existe como instrumento pero no hay ninguna reserva creada)
• Parque Nacional (existente, administrada por CONAF)
• Monumento Natural (existente, administrada por CONAF)
• Reserva Nacional (existente, administrada por CONAF)
• Parque Marino (existente administrada por Sernapesca)
• Reserva Marina (existente administrada por Sernapesca)
• Santuario de la Naturaleza (existente)
• Área Marina Costera Protegida de Múltiples Usos (existente)
• Sitio Ramsar (existente)

11. Decreto Ley. 3516 de 1980 de Ministerio de Agricultura establece la subdivisión predial mínima de suelo agrícola de un máximo de 5000 m2, permitiendo construir viviendas. En virtud de este instrumento es que se desarrolla y puebla la zona agrícola. Sin planificación previa. En prácticamente todos los casos, solo se requiere una aprobación del Servicio Agrícola Ganadero en el plano de subdivisión respectiva y su posterior archivo en el conservador de Bienes Raíces.

Además de lo anterior, abordando temas más específicos relacionados con el ordenamiento territorial, se encuentran las políticas, visiones, estrategias y planes. Algunos de estos operan como instrumentos específicos con carácter indicativo, es decir, orientan el desarrollo de determinado aspecto o lugar, mientras que otros son de carácter normativo, lo que significa que norman, regulan y generan usos y condiciones específicas. A continuación se detallan los principales instrumentos dentro de este ámbito:

1. Política Nacional de Desarrollo Urbano, desarrollada por el MINVU. En términos generales aborda principalmente temas de calidad de vida, descentralización del país, inclusión de distintos grupos de habitantes, participación y reorganización institucional y normativa.
2. Política Nacional de Áreas Protegidas, coordinada por el Ministerio del Medio Ambiente. Presenta los principios, objetivos y lineamientos estratégicos que actuarán como marco orientador para la elaboración de una Estrategia de gestión de las Áreas Protegidas. Apunta a la implementación de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas que permita armonizar los objetivos de protección de ecosistemas relevantes, con el desarrollo económico del país y la mejor calidad de vida de sus habitantes.
3. Política Nacional de Uso del Borde Costero, desarrollada por el Ministerio de Defensa Nacional, a través de la Subsecretaria para las Fuerzas Armadas, y administrada por la Comisión Nacional de Uso del Borde Costero (CNUBCO). En síntesis propone mecanismos de gestión y ordenamiento de la zona costera – marina del territorio chileno, desde el enfoque de localización de centros poblados, extracción de recursos, protección y conservación del medio ambiente marino, principalmente. Las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero (CRUBCO) realizan la Zonificación del borde costero de cada región.
4. Estrategia Regional de Desarrollo, corresponde a un documento por región desarrollado por los Gobiernos Regionales y tiene por objetivo orientar el crecimiento y desarrollo en diferentes aspectos, siendo siempre la dimensión territorial un punto de principal relevancia.
5. Estrategias Regionales y Nacional de Biodiversidad, generada por los Gobiernos Regionales y el Ministerio del Medio Ambiente, que establecen los sitios prioritarios para la conservación de la biodiversidad. Entre éstos, existen dos categorías, aquellos priorizados para efectos de la evaluación de impacto ambiental en relación con lo dispuesto por el artículo 11 letra d) de la Ley N° 19.300, que actualmente alcanzan un número de 64, y los no priorizados, que no tienen dichos efectos, que actualmente superan los 300.
6. Plan Regional de Ordenamiento Territorial, corresponde a uno por región. Debido a ser un instrumento relativamente nuevo, muchas regiones cuentan con su PROT en estado de elaboración.
7. Plan Regional de Desarrollo Urbano, elaborado por las Seremis del MINVU de cada región. Fija los roles de los centros urbanos, sus áreas de influencia recíproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc.
8. Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO), es un instrumento indicativo comunal, elaborado por cada municipio. Aborda temas de distinta índole siendo el desarrollo territorial un aspecto siempre relevante que cruza además otros temas.
9. Planes Reguladores Intercomunales (PRI) y Planes Reguladores Metropolitanos (PRM), estos últimos corresponden a instrumentos aplicables para unidades urbanas que sobrepasan los 500.000 habitantes. En síntesis son instrumentos constituidos por un conjunto de normas y acciones para orientar y regular el desarrollo físico del área correspondiente. Definen zonas urbanas, zonas de extensión urbana y zonas rurales. A su vez norman respecto de la vialidad y equipamiento intercomunal. Tienen carácter normativo.

10. Planes Reguladores Comunales (PRC). Son un instrumento constituido por un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones para los espacios urbanos y sus edificaciones. Establecen zonificación, usos y normas urbanísticas (como la densidad habitacional, la ocupación del suelo, etc). Sus disposiciones se refieren al uso del suelo, localización del equipamiento, vivienda, industria, áreas verdes, jerarquización de la estructura vial, fijación de límites urbanos, densidades y determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la ciudad, en función de distintos criterios como por ejemplo la factibilidad de redes sanitarias y energéticas y demás aspectos urbanísticos. Son de carácter normativo.
11. Planos Seccionales, se desarrollan solo en algunas porciones territoriales de algunas comunas. Corresponden a una zonificación detallada en que se definen áreas específicas.
12. Límite Urbano. Es un instrumento que corresponde a la línea imaginaria que delimita las áreas urbanas.

Los procesos de participación ciudadana, consulta indígena y Evaluación Ambiental Estratégica corresponden a los principales mecanismos vigentes para poder opinar e incidir como ciudadano en el ordenamiento territorial actual de nuestro país.

En síntesis, en Chile existen distintos mecanismos y herramientas para poder ordenar y planificar nuestro territorio y en los últimos años se ha crecido mucho en esta materia. Ahora bien, al no haber una buena coordinación y diálogo entre estos, sucede que distintas visiones se superponen, algunas áreas no se desarrollan de manera adecuada, muchos esfuerzos de zonificación quedan solo en el papel y, sobretodo, el sector agrícola y lo que comúnmente llamamos áreas naturales (lo que no es ciudad o pueblo), queda muy desprovisto de una planificación territorial contundente y segura, que permita resguardar el patrimonio y los atributos naturales de la mejor manera sin frenar el desarrollo del país.