La (des)regulación de la vegetación de climas áridos y semiáridos: la desmantelada protección de las especies xerofíticas

El dictamen de la Contraloría General de la República pronunciado el 16 de marzo pasado[1], relativo a la ilegalidad de los llamados “Planes de Manejo de Corta para Recuperación con Fines Agrícolas” que venían aprobándose, sin cuestionamientos, por la CONAF, abre un espacio necesario para la reflexión crítica y discusión en torno a la valoración que como sociedad otorgamos a ciertas formaciones vegetacionales por sobre otras y al modo en cómo aquella ha permeado en la elaboración, interpretación y aplicación de la legislación forestal chilena.

En este sentido, una de las formaciones vegetacionales que han resultado ser más subvaloradas, invisibilizadas incluso, en términos ecológicos y socioculturales en nuestro país han sido las llamadas “formaciones xerofíticas”, nombre con el que, en general, se conoce la vegetación adaptada a climas áridos y semiáridos donde las precipitaciones son escasas[2], introducidas bajo dicha terminología a la Ley Nº 20.283 de Bosque Nativo, promulgada y vigente desde el año 2008.

Es un hecho reconocido y científicamente avalado que estas formaciones vegetacionales cumplen funciones y proveen servicios ecosistémicos relevantes, evitando o aminorando la erosión de los suelos, aportando nutrientes a la constitución orgánica de los mismos (Gutiérrez & Squeo, 2004), sirviendo de hábitat a especies con un alto grado de endemismo, reteniendo agua y regulando caudales (Lara, Simonetti & Liberona, 2011), entre otros, además de la valoración y significación cultural que a lo largo de la historia han asignado a ellas comunidades indígenas y locales.

Sin embargo, y pese a la importancia que, sobre todo bajo el escenario climático actual, revisten las formaciones xerofíticas, estas encuentran en la legislación forestal una regulación precaria, ambigua y, en ocasiones, contradictoria, reflejo inobjetable de los intereses^[3], presiones y negociaciones que se presentaron especialmente durante los últimos años de tramitación de la Ley de Bosque Nativo, así como durante el posterior proceso de elaboración y/o modificación de los reglamentos que siguieron a su dictación.

Lo anterior ha repercutido en la fragmentación y severa degradación de dichas formaciones vegetacionales debido al desarrollo de un número creciente de proyectos de diversa índole (mineros, agrícolas, inmobiliarios, forestales, energéticos, etc.), en términos tales que, solo a título de Planes de Trabajo –instrumento que regula la afectación de las mismas–, desde el año 2010 al mes de abril de 2020, la CONAF autorizó la intervención de formaciones xerofíticas sobre una superficie total de 13.046,3 hectáreas mediante la aprobación de 583 Planes de Trabajo[4].

Esto, sin considerar que en esta cifra no quedan comprendidas a) aquellas que, pese a ser xerofíticas desde una perspectiva biológica, no son reconocidas como tales por la regulación forestal chilena, ya sea por quedar marginadas de la restrictiva definición que la ley hace de las mismas, o bien de las limitadas especies nativas enlistadas en el D.S. Nº 68/2009 del MINAGRI[5]; ni tampoco b) aquellas que, incluso considerándose xerofíticas por la ley, han sido intervenidas sin necesidad de Plan de Trabajo por no reunirse todas las condiciones exigidas para su presentación^[6].

Sin perjuicio de que pueden mencionarse múltiples aspectos normativos que inciden en la desprotección de estas formaciones vegetacionales (comenzando, como señalamos, por su restrictiva definición legal en la Ley de Bosque Nativo), uno que resulta particularmente ejemplificador de lo señalado debido a su carácter regresivo dice relación con la necesidad de reforestar las especies xerofíticas cortadas, destruidas o descepadas para la ejecución de un proyecto determinado.

Esta obligación, originalmente exigida bajo el Reglamento General de la Ley de Bosque Nativo[7], fue suprimida sin más el año 2012 durante el primer gobierno de Sebastián Piñera, a partir de una modificación que impulsara el propio Director Ejecutivo de la CONAF de la época y ex Director Regional de la CORMA[8], Eduardo Vial Ruiz-Tagle, con el respaldo del ex Ministro de Agricultura, José Antonio Galilea Vidaurre, supuestamente por exceder el ámbito de lo establecido por la Ley de Bosque Nativo (véase Acta Nº 2/2011 del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad[9] y Memoria de CONAF 2010-2014[10]).

No fue esta, sin embargo, la única manera por la cual, durante la administración de Piñera 1, se debilitaría jurídicamente el resguardo de las formaciones xerofíticas, sino que también por la vía de posibilitar su intervención para el desarrollo de proyectos que requiriesen la ejecución de obras civiles (por ejemplo, inmobiliarios), en ocasiones en suelos altamente erosionados y con un elevado porcentaje de pendiente, eximiéndolos del cumplimiento de normas de protección forestal vigentes y plenamente aplicables. Lo anterior se cristalizó, concretamente, en el Ordinario Nº 94/2011 de la CONAF^[11], dictado también bajo la dirección ejecutiva de Eduardo Vial y suscrito por éste, que instruyó a las direcciones regionales –a nuestro juicio, sin ningún asidero legal– no exigir, tratándose de planes de manejo que tengan por objeto la ejecución de obras civiles, el cumplimiento de las prohibiciones y restricciones contenidas en el Reglamento de Suelos, Aguas y Humedales[12], normativa que contiene importantes disposiciones para la protección del bosque esclerófilo y las formaciones xerofíticas[13], y que regía desde hace solo algunos meses antes.

En esta misma línea, y a pesar de su dudosa legalidad, observamos que, en los hechos, lo instruido por este Ordinario no solo se ha asentado y asumido como una “postura institucional” de la CONAF al momento de realizar el análisis técnico de los mencionados planes de manejo, sino que, al menos en el caso particular de su Oficina Regional de Valparaíso, esta repartición ha hecho extensiva su aplicación también planes de trabajo –que regulan, como señalamos anteriormente, la afectación de formaciones xerofíticas– que tengan por objeto la ejecución de tales obras civiles.

Todo esto refleja, en el fondo, la vieja y conocida tensión que subyace tanto al diseño institucional de la CONAF –entidad, recordemos, dependiente del Ministerio de Agricultura– como a la normativa cuya interpretación y aplicación le compete, entre fomento productivo y protección forestal como incentivos institucionales contrapuestos (Pizarro, 2006), tensión que se expresa con particular énfasis en el ámbito de la regulación de las formaciones xerofíticas y su sesgada aplicación.

En definitivas cuentas, reconocer el valor ecológico y sociocultural de las distintas formaciones vegetacionales reclama, con urgencia, emprender modificaciones legales y reglamentarias que se traduzcan en su efectiva protección, pero también la adopción de medidas y prácticas institucionales, tanto a nivel del Ministerio de Agricultura como de la CONAF, que resulten coherentes con los objetivos de protección y recuperación forestal que la Ley de Bosque Nativo expresamente pregona. En este ámbito, desde el trabajo realizado por Paso Hondo Nativo y Fundación Terram creemos que la articulación de las organizaciones territoriales para la visibilización y defensa de estos ecosistemas resulta imprescindible, al igual que el control que sobre los actos de dichos organismos pueden realizar la Contraloría, la Cámara de Diputados en ejercicio de sus atribuciones fiscalizadoras, los tribunales de justicia y, por supuesto, las comunidades organizadas.

Bibliografía

ASTORGA, Luis & BURSCHEL, Heinrich (Eds.). Chile necesita un Nuevo Modelo Forestal. Ante los desafíos climáticos, sociales y ambientales. Santiago: LOM Ediciones, 2019. 167 pp.

GUTIÉRREZ, J. & SQUEO, F. Importancia de los arbustos en los ecosistemas semiáridos de Chile. Revista Ecosistemas, 13 (1), 2004. Disponible en: https://www.revistaecosistemas.net/index.php/ecosistemas/article/view/215

LARA, Antonio, SIMONETTI, Javier, y LIBERONA, Flavia. ¿Paltas v/s bosque nativo? El camino equivocado. Revista del campo (09 de mayo de 2011). Disponible en: https://www.socioambiental.cl/2018/05/08/paltas-v-s-bosque-nativo-el-camino-equivocado/

PEÑA, Alberto. Ley de Bosque Nativo en el Norte. Revista Bosque Nativo Nº 50 (2012) [en línea]. PP. 16-18. Disponible en: https://issuu.com/bosquenativo/docs/revista_bosque_nativo_50

PIZARRO, Rodrigo. Los cinco problemas de la institucionalidad ambiental. APP Nº 39, julio de 2006 [en línea]. Disponible en: https://www.terram.cl/descargar/ambiente/institucionalidad_ambiental/app_-_analisis_de_politicas_publicas/APP-39-Los-cinco-problemas-de-la-institucionalidad-ambiental.pdf

[1] Disponible en: https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/006271N20/html

[2] Bajo una conceptualización que, con razón, ha sido objeto de cuestionamientos debido a su carácter biológica y geográficamente restrictivo (AIFBN, 2019), estas se definen en la Ley de Bosque Nativo como “formaciones vegetales, constituidas por especies autóctonas (nativas), preferentemente arbustivas o suculentas, de áreas de condiciones áridas o semiáridas ubicadas entre las Regiones I y VI, incluidas la Metropolitana y la XV y en las depresiones interiores de las Regiones VII y VIII” (artículo 2º Nº 14 de la Ley Nº 20.283).

[3] Véase, por ejemplo, la columna de opinión del señor Alfonso Muñoz, gerente general de la consultora Greenland Chile, titulada: “Modificaciones a la Ley del Bosque Nativo: una amenaza a la producción de paltas”, publicada en la Revista del Campo del 2 de mayo de 2011. Disponible en: https://www.araya.cl/newsletter/48.html

[4] Información obtenida por Fundación Terram desde la propia CONAF a través del Portal de Transparencia.

[5] Refiriéndose a la situación de la Región de Atacama, el ingeniero forestal Alberto Peña ha señalado, por ejemplo, que de las 350 especies nativas que, identificadas en el Libro Rojo de Atacama, cumplen con las definiciones de la ley, solo 43 de ellas fueron incluidas en el D.S. Nº 68/2009 del MINAGRI, en opinión vertida en la Revista Bosque Nativo Nº 50 (mayo de 2012), disponible en: https://issuu.com/bosquenativo/docs/revista_bosque_nativo_50

[6] La presentación y aprobación por la CONAF de un Plan de Trabajo solo resulta obligatorio cuando las formaciones xerofíticas a intervenir reúnan la totalidad de las condiciones especificadas en el artículo 3º del Reglamento General de la Ley de Bosque Nativo (D.S. Nº 93/2008 del MINAGRI), entre ellas, que revistan una superficie mayor o igual a una hectárea.

[7] Artículo 3º inciso 3º del D.S. Nº 93/2008 en su versión original.

[8] Véase https://www.emol.com/noticias/nacional/2010/04/01/406373/asume-nuevo-director-ejecutivo-de-la-conaf.html

[9] Disponible en: https://mma.gob.cl/wp-content/uploads/cms-historico/articles-51182_Sesion2_mayo2011.pdf

[10] Disponible en: https://oficinavirtual.conaf.cl/recursos/videos/MemoriaCONAF2010-2014.pdf

[11] Pese a su relevancia, este ordinario no se encuentra publicado en la página web de la CONAF, por lo que lo compartimos a través del siguiente link: https://drive.google.com/open?id=1Jkxe_i4AVt9heA_wsCDe5F8VBLrSFCYS (revisar página 4, letra k).

[12] D.S. Nº 82/2010 del MINAGRI.

[13] Entre ellas, una norma de particular relevancia es la contenida en su artículo 6º, que prohíbe estrictamente afectar (específicamente, descepar) formaciones xerofíticas ubicadas entre la Región de Arica y Parinacota hasta la Metropolitana, bajo determinadas condiciones relacionadas con el nivel de pendientes y grado de erosión del terreno donde ellas se presentan.