¿Chile organizado por cuencas? La idea para abordar la crisis del agua que reflotó tras el estallido social

*Actualización: En julio de 2021 el Senado aprobó en general el proyecto que reforma el Código de Aguas.

Los conflictos por el agua aquejan a un sinnúmero de comunidades alrededor del mundo, y Chile no es la excepción. Por ello, no es de extrañar la controversia generada luego de que el Senado rechazara este martes la idea de legislar sobre el proyecto de reforma constitucional que pretende consagrar las aguas del país como un bien de uso público.

Y es que, tras el estallido social que sacudió al país a partir del 18 de octubre de 2019, se desarrollaron diversos cabildos y conversatorios sobre la justicia socioambiental, donde el agua fue un tema obligado. Los cuestionamientos al modelo, la necesidad de una mejor planificación territorial, y, en definitiva, el cómo vivimos y nos relacionamos con la naturaleza, han motivado la búsqueda de soluciones para los diversos conflictos por el agua a lo largo de todo el territorio nacional.

Fue así como volvió a la palestra una antigua idea de organizar administrativamente el territorio chileno por cuencas hidrográficas, las cuales son una unidad territorial o porción de tierra, delimitada por las altas cumbres, que recoge el agua de la lluvia o del deshielo, conduciéndolas hacia un punto común, como un río, arroyo, estero o lago. Esta unidad territorial, dependiendo del lugar donde se sitúe, contiene distintos ecosistemas en su interior, por lo que, en definitiva, todos vivimos en cuencas y dependemos inevitablemente de todos los beneficios que entregan.

“Las cuencas son sistemas súper importantes: albergan humedales, bosque nativo, y recursos naturales utilizados para actividades como la agricultura, minería, turismo, entre tantas otras. Por eso, hace muchos años se ha planteado la idea de que las cuencas deberían ser una unidad de ordenamiento territorial, porque en las cuencas es donde uno hace su vida y se desarrollan las ciudades. Muchos coinciden en que tratar a la cuenca hidrográfica como una unidad para el ordenamiento territorial es una buena forma no solo para la gestión del recurso hídrico, sino también para la gestión y manejo sustentable de los recursos naturales”, explica Simonetta Bruno, geógrafa del Centro de Información de Recursos Naturales (CIREN).

Para hacerse una idea, en Chile existen 101 grandes cuencas que van desde la cordillera al mar, a las que se suman cientos de cuencas más pequeñas. Todas las cuencas están conectadas con distintos ecosistemas  acuáticos y terrestres, como una gran red. Por ese motivo, todo lo que ocurre “aguas arriba” en una cuenca influye, de una u otra forma, en lo que ocurre “aguas abajo”, ya sea en el caudal de un río, humedal, entre otros.

Respecto a esta idea, el director ejecutivo de la Fundación Cosmos, Diego Urrejola, asevera que “desde el punto de vista ecosistémico es lógico que debería ser así, lo que pasa es que las divisiones administrativas actuales son político-administrativas, no ecosistémicas, y eso tiene que ver con los recursos productivos, principalmente”.

Debido a su relevancia, han sido numerosas instituciones y conferencias internacionales sobre recursos hídricos que han recomendado a la cuenca como territorio base para la gestión integrada del agua. Así fue, por ejemplo, en 1992 cuando se realizó la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medioambiente de Dublín, cuya declaración apunta al agua dulce como un recurso vulnerable, finito y esencial para la vida y el desarrollo, y al aprovechamiento y manejo del agua como procesos que deben ser participativos, involucrando a todos los usuarios.

En el caso de Chile, fue en el año 2007 cuando la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) lanzó la “Estrategia nacional de gestión integrada de cuencas hidrográficas”, con el fin de proteger el recurso hídrico para el consumo humano, y conciliar el resguardo de los ecosistemas con las actividades económicas. En el documento se advertía la falta de una visión integrada que permitiera considerar todos los intereses y usos múltiples de la cuenca, así como la escasa coordinación en el desarrollo de las políticas públicas sobre el agua, además de la falta de integración de distintos representantes de la sociedad en la toma de decisiones.

No obstante, desde ese entonces, no se han logrado cambios sustantivos en el manejo de cuencas, en un escenario hídrico cada vez más crítico.

Actualmente, diversas zonas del país han sido afectadas por la sequía, principalmente por la falta de precipitaciones, y por la escasez hídrica, la cual no solo depende de procesos meteorológicos e hidrológicos (que ocurren a nivel de las cuencas), sino también de los usos que le damos al agua, ya sea para el consumo humano, actividades socioeconómicas (siendo industrias como la agricultura y forestal las que consumen más agua a nivel nacional), entre otros.

Por ejemplo, en cuanto a la brecha hídrica, que consiste en la relación entre la oferta y demanda de agua, existe una fuerte presión sobre el recurso hídrico en cuencas de ríos como Los Choros, La Ligua, Petorca, Aconcagua y Maipo, de acuerdo con el informe “Radiografía del agua: brecha y riesgo hídrico en Chile”, de Fundación Chile. Sin embargo, este análisis en particular solo se aplicó en 25 de las 101 cuencas hidrográficas que existen a nivel nacional, dado que faltan datos sobre las demás.

A esto se suma la falta de ordenamiento territorial en el país, y el cuestionado Código de Aguas, cuya reforma lleva más de 8 años de tramitación en el Congreso, y que justamente será discutida hoy en una sesión de la Comisión de Agricultura del Senado. Este Código permite, entre otras cosas, que se otorguen más derechos de agua de los que muchos ecosistemas pueden aguantar, generando de esa manera conflictos socioambientales en diversas comunidades.

Al respecto, el director ejecutivo de Fundación Cosmos señala que “en la zona centro sur, centro, y centro norte, el tema del manejo del agua y el uso del territorio en torno al agua es crítico. Es un recurso escaso, donde no solo hay muchos más usos de lo que aguanta el recurso, sino que hay derechos de propiedad, por los derechos de agua, que hacen mucho más difícil la gestión”.

Lo que hay, Chile Federal y nueva Constitución

“Para poder implementar un ordenamiento territorial por cuencas deben ocurrir cambios profundos en Chile. En primer lugar, la Constitución debe considerar el bien común por sobre la propiedad privada, de manera que el Estado pueda disponer de ciertas normas y acciones en las cuencas que vayan en beneficio de los habitantes de esa cuenca, cuestión muy diferente a lo que ocurre hoy, donde el propietario de la tierra en una cuenca toma las decisiones, sin considerar si genera o no un impacto a otros habitantes de la cuenca y a los ecosistemas que allí existen”, sostiene Cristián Frêne, científico del Instituto de Ecología y Biodiversidad (IEB) y director ejecutivo de la Red Chilena de Sitios de Estudios Socio-Ecológicos de Largo Plazo (LTSER).

Pero ¿cómo lograr un ordenamiento enfocado en un recurso tan esencial como el agua?

El investigador del IEB afirma que, para ello, se debe pensar en un modelo de gestión realmente descentralizado, “donde cada macrocuenca pueda tener una gobernanza propia y las decisiones no se vean forzadas por un gobierno central o algún agente externo que concentre poder político o económico. En este sentido el modelo más adecuado es el de República Federal, que se aplica en muchos países del mundo, por ejemplo, Estados Unidos, Alemania, Suiza, Australia, Brasil, México, entre otros”.

Asimismo, Frêne recomienda utilizar el manejo integrado de cuencas, una herramienta de planificación que realiza un diagnóstico del estado ecológico de la cuenca y de los humanos que la habitan y hacen uso de ella y sus ecosistemas. El científico ha empleado con éxito ese método en localidades rurales del sur de Chile, para enfrentar la escasez hídrica estival, incluyendo la restauración de ecosistemas (a través de acciones como la reforestación), la construcción de humedales artificiales para depurar aguas grises, entre otras medidas.

Por otro lado, el director del Departamento de Ingeniería Hidráulica y Ambiental de la Universidad Católica, e investigador de Cedeus, Jorge Gironás, señala que “un ordenamiento territorial por cuencas no necesariamente significa deshacerse de las unidades administrativas (comunas, provincias y regiones) y reemplazarlas por cuencas o subcuencas. Más factible es el evitar considerar sólo las divisiones administrativas para la toma de decisión y gestión del territorio, y si más bien considerar la cuenca”.

“Un ejemplo claro de esto es la gestión y toma de decisión de carácter ambiental en una ubicación específica. Generalmente el sistema natural es de una complejidad significativa, y puede haber extensiones del territorio que trascienden los límites administrativos, las cuales pueden afectar o verse afectados por una decisión de carácter local”, agrega.

Precisamente, muchos de los problemas se ven acrecentados porque las cuencas y los distintos cauces o ecosistemas son compartidos por varias localidades o comunidades, pero sin ningún tipo de planificación o coordinación entre todos los usuarios.

Para hacerse una idea, la cuenca del río Maipo cubre prácticamente toda la Región Metropolitana y una mínima parte de las regiones de Valparaíso y Libertador Bernardo O’Higgins, presentando diversos cauces, como los ríos Maipo, Yeso, Mapocho, entre varios más. En total, la cuenca abarca una superficie aproximada de 15.274 km2, desembocando finalmente en el Océano Pacífico, por San Antonio.

Son diversos los usuarios de esta cuenca, como el sector agrícola, el área urbana (siendo la principal fuente de agua para la Región Metropolitana), las centrales hidroeléctricas y las faenas mineras. De esa manera, todo lo que sucede “aguas arriba” de la cuenca repercute a lo largo de toda su extensión, hasta que llega al océano.

“Hoy nos encontramos con la dificultad de que cuando uno quiere manejar temas hídricos, tienes que trabajar, por ejemplo, con dos municipios. Si tienes dos alcaldes trabajando en un mismo lugar, las cosas se hacen mucho más difícil. Quizás una cosa intermedia sea armar ‘distritos de cuencas’, en que sea una organización distinta a la administrativa de las comunas, y que pueda manejar la integridad de la cuenca como un sistema único”, señala Urrejola, quien menciona también como referentes a los “Consejos de Cuencas” que existen en países como Perú, Colombia y México.

La geógrafa de CIREN destaca la necesidad de fortalecer el ordenamiento territorial vigente, “no solamente mirando la Ley General de Urbanismo y Construcciones, sino que darle más peso también a los mismos instrumentos de ordenamiento territorial, como el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) y Plan Regulador Comunal (PRC)”.

“Estos instrumentos no son vinculantes como los planes reguladores comunales, que en el fondo tienen que ver con los usos del suelo, entonces, los usos del suelo se van cambiando también muchas veces en la medida que hay presiones inmobiliarias”, aclara Bruno.

Gironás indica que “una herramienta que puede ser insumo de la planificación y ordenamiento, como lo es el plan maestro de aguas lluvia definido en la ley 19525, se construye por comuna, a pesar de que en su artículo 6, esta misma ley establece que: ‘Los planes maestros y la coordinación de las actividades que señalan los artículos anteriores deben considerar la situación de las cuencas hidrográficas. Las acciones para evitar la erosión y deforestación serán elementos constituyentes del plan’.»

El académico de la Universidad Católica añade que “a largo plazo sería deseable una implementación de modelos de gestión integrada de cuencas hidrográficas, que integre a todos los actores del agua de cada cuenca para lograr mejorar la utilización del recurso y reducir los impactos que aparecen producto de su uso. Sin embargo, hay autores que sugieren que esto no es posible de lograr con nuestro contexto actual, siendo el principal problema la ‘ausencia de una política nacional de recursos hídricos en el país’. La carencia de esta clase de políticas significa que el grueso de la institucionalidad pública no tendrá una carta de principios, objetivos y metas a alcanzar en materia de recursos hídricos.”

Además, otra tarea importante es restaurar las cuencas sobreexplotadas o perturbadas debido al mal uso histórico, ya sea por factores como la degradación del suelo, contaminación de las aguas o incendios.

Por este motivo, algunos recalcan en la urgencia de contar con políticas públicas que sean proactivas y preventivas, en especial por diversas amenazas y presiones como los ciclos de sequías extremas, las cuales serán más frecuentes debido a la crisis climática global.

Otros, en tanto, apuntan a la reforma del Código de Aguas, para promover mejoras en esta materia a nivel más general, y a incorporar las cuencas en una eventual nueva Constitución.

“La cuenca es la unidad más completa, abarca todo, es un sistema que en nuestro país va de la cordillera al mar”, recuerda Bruno, quien recalca la necesidad de repensar el ordenamiento territorial actual. “Por eso es tan importante cambiar la Constitución, porque ahí puedes poner los elementos relevantes para tener una mejor gestión y desarrollo de los recursos naturales, de las ciudades y de las zonas rurales que se ven beneficiadas por las cuencas”, concluye.